La Jurisdicción contencioso administrativa

La Jurisdicción contencioso administrativa

 La jurisdicción Administrativa en República Dominicana tiene un largo y tormentoso proceder. Según el recuento histórico de distinguidos autores, podemos pintar su trayecto de la siguiente manera:

Para Manuel Amiama, la existencia de dos jurisdicciones, una privada y otra Administrativa, surge en 1882, cuando “se crearon los jurados de aduanas para decidir las contenciones entre los comerciantes y el servicio aduanero. Algo más tarde, éstos jurados tomaron el nombre de Consejos Superiores de Aduanas, que funcionaban uno en la capital, y otro en Puerto Plata, y se estableció además un Consejo Superior de Aduanas en la Capital para decidir sin ningún recurso ulterior, ni aun el de casación en casos aduaneros fallados por los Consejos Superiores”.[1]

Amiama nos continúa relatando que en 1908, luego de la promulgación de la ley 3726 “Sobre Procedimiento de Casación”, se produjo una polémica entre el licenciado Francisco J. Peynado y el licenciado José Lamarche, abogado al servicio del Estado. La Suprema Corte de Justicia declaró inadmisible un recurso de casación contra un fallo del Consejo Superior de Aduanas en razón de que la ley de Aduanas y Puertos declaraba tales decisiones en última instancia. Este criterio judicial establecía la existencia de un orden administrativo independiente de aquel de los “tribunales del orden judicial”[2]. Dicha dualidad de jurisdicción posteriormente adquirió base constitucional con la reforma del 1 de enero de 1942, que atribuyó al Congreso la creación de tribunales administrativos.[3]

El doctor Milton Ray Guevara continúa ilustrando la tormentosa travesía y nos dice que en 1942, la Ley de Cámara de Cuentas[4] le dio competencia a ésta para decidir las apelaciones contra los Consejos Superiores de Aduanas, dando unos atisbos de lo que habría de venir.

En 1947, finalmente se creó la jurisdicción contencioso-administrativa y el Tribunal Superior Administrativo en virtud de la ley 1494, la cual tenía ambiciosas aspiraciones. El licenciado Damián Báez fue incluso designado presidente, pero el tribunal nunca llegó a completarse, Trujillo lo desechó por cuestiones de “economía”.[5]

De la pluma (o el teclado) de Raymundo Amaro Guzmán[6] nos remontamos al siglo XIX. En su opinión el Tribunal Superior Administrativo tiene su origen en la reforma constitucional de 1875, específicamente el artículo 41. Este artículo tomaba prestado de la legislación francesa, aunque no con la misma acepción, la denominación de “Consejo de Estado”.

En Francia, el Consejo de Estado es el juez de derecho común en materia administrativa y su preeminencia se basa en dos decisiones fundamentales, las sentencias BLANCO de 1873 y CADOT de 1889[7], mas esta no es precisamente la extensión que la Constitución de 1942 preveía. Según Amaro Guzmán la Cámara de Diputados estaba facultada para conocer en funciones de Consejo de Estado, durante el receso del Congreso Nacional, de las acciones contenciosa-administrativas. Además le fueron conferidas funciones consultivas (nuevamente copiando el modelo francés) respecto a los proyectos de ley de iniciativa del Poder Ejecutivo. Este Consejo de Estado fue mantenido en la reforma constitucional de 1877. En las reformas constitucionales de los años 1878 y 1879 dicha función de lo contencioso administrativo pasó al Senado de la República, y en las reformas de 1881, 1887, 1896 y 1907 a la Suprema Corte de Justicia.

Siguiendo con la trayectoria, en el año de 1942 es reformada la Constitución para autorizar al Congreso Nacional a crear Tribunales Administrativos, o dicho propiamente, la Constitución de 1942 en su artículo 33, inciso 11, atribuía al Congreso Nacional la facultad de crear tribunales de excepción. Consecuentemente, ese año se introdujeron por la vía constitucional la Jurisdicción de Tierras y los Juzgados de Paz.[8]

Finalmente, en la Constitución de 1994 se faculta a la Suprema Corte de Justicia a designar los Jueces del Tribunal Contencioso Tributario, aunque en ese momento, los miembros del Tribunal eran los de la Cámara de Cuentas, nombrados por el Ejecutivo.[9]

Luego de la breve consulta a los eminentes juristas supra citados, vale la pena hacer un análisis objetivo del desarrollo y alcance de la jurisdicción contencioso-administrativa como tal, basándose en la evidencia disponible en leyes y sentencias.

La jurisdicción contencioso-administrativa nace formalmente a partir de la ley 1494 de 1947 la cual faculta a los interesados a impugnar las decisiones de la Administración o de los tribunales administrativos de primer grado mediante un recurso contencioso-administrativo

Desde su creación, la jurisdicción contencioso-administrativa se proponía planes muy ambiciosos, como la creación inmediata de la jurisdicción contencioso-administrativa de primera instancia[10]. Lamentablemente como nos explicaba el doctor Ray Guevara, esta no llegó ni siquiera a conformarse.

La ley otorgó al Tribunal Superior Administrativo competencia para conocer en primera y única instancia las cuestiones relativas al “cumplimiento, caducidad, rescisión, interpretación, y efectos de los contratos administrativos (concesiones y contratos de servicios públicos o de construcción de obras públicas de Santo Domingos las Comunes y Distritos Municipales con personas o empresas particulares, como igualmente las que versen sobre el uso y goce de las dependencias del dominio público del Estado.”[11]

Entre otras de las funciones del Tribunal Superior administrativo estaba dirimir “Las controversias sobre derechos de registros transcripción e inscripción de hipotecas… en primera y última instancia”[12] , así como también en primera y última instancia “las controversias sobre distribución de aguas públicas.”[13] Ambas facultades fueron derogadas. La primera por la Ley 1542 de 1947, la cual consolidaba los poderes del Registrador de Títulos y lo incluía dentro de la Jurisdicción Inmobiliaria, solo dos meses después de la promulgación de la ley 1494. La segunda potestad fue derogada por ley 5852 de 1962 sobre dominio de las aguas terrestres y distribución de aguas públicas. Dicha ley instituía los Tribunales de Agua como una de las manifestaciones del Juzgado de Paz y por lo tanto perteneciente al Poder Judicial.

Ahora bien, respecto a la constitución de dicho tribunal, éste “tendrá su asiento en Santo Domingo y se compondrá de un Juez Presidente, un Juez Vicepresidente tres Jueces, nombrados por decreto del poder ejecutivo.”[14] Podemos ver claramente que el Tribunal Superior Administrativo no pertenece al poder judicial sino que está completamente subordinado al Ejecutivo. Todos los funcionarios de la Jurisdicción Administrativa estaban a cargo del poder ejecutivo y todos sus gastos y empleados quedaban cubiertos por la ley de gastos públicos.[15] Nuestra Administración se juzgaba a sí misma, creando lo que se llama un sistema de Justicia retenida, el cual ya había sido desestimada en Francia en el 1889 con la sentencia CADOT.

Como otra manera de demostrar la inoperancia del Tribunal Superior Administrativo y la falta de criterios administrativos firmes  existentes en el país en el año 1947, la ley 1494 dispuso que aunque constituía una jurisdicción afianzada en otro poder del Estado, la competencia o incompetencia del Tribunal Superior Administrativo, cuando esta fuera objeto de controversia, era determinada por la Suprema Corte de Justicia.[16] Si el Tribunal Administrativo es incompetente, competente será el tribunal judicial y viceversa.[17]

La ley 1494 preveía en su Art. 57 que mientras el Poder Ejecutivo no designara los Jueces, el Procurador General, el Secretario del Tribunal Superior Administrativo, la Cámara de Cuentas de la República ejercería las funciones del Tribunal Superior Administrativo. Ante la inercia de las autoridades en crear un Tribunal Superior Administrativo operante, la Ley No. 2998 del 8 de julio de 1951, asignó definitivamente a la Cámara de Cuentas las atribuciones de Tribunal Superior Administrativo.

Posteriormente la ley 3835 de mayo de 1954 permitió que las sentencias del Tribunal Superior Administrativo fueran susceptibles del recursos de revisión, pero también el de casación ante la Suprema Corte de Justicia[18], creando una especie de hibrido en una jurisdicción nacida del ejecutivo, pero controlada por el Poder Judicial.

A pesar de todo el trayecto, la jurisdicción contencioso-administrativa ofrece pocos beneficios al particular lesionado en sus derechos. Es cierto que el Estado puede ser condenado en su personalidad o en solidaridad a sus funcionarios[19] (lo cual no fue reconocido legislativamente hasta la ley 13-07), pero “En ningún caso, sin embargo, las entidades públicas podrán ser objetos de embargos, secuestros o compensaciones forzosas, ni el Tribunal podrá dictar medidas administrativas en ejecución de sus propias sentencias.”[20] El particular no tiene abierta ni siquiera la vía de la compensación, poco sirve un derecho declarado si no es ejecutado.

Otra característica de la jurisdicción administrativa es que al no considerarse todavía perteneciente a los tribunales de justicia, violaba el principio Constitucional de la gratuidad de la justicia[21], debido a que su Art. Art. 51 dice: “Todo documento presentado al Tribunal Superior Administrativo por particulares deberá llevar adherido a cada página el sello de Rentas Internas del valor de RD$ 0.10 cada uno. En caso de ganancia de causa el particular tendrá derecho al reembolso de las sumas así empleadas.”[22] No se trata de un impuesto como aquellos que se pagan en la Jurisdicción judicial, destinados ya sea al Colegio de Abogados, a los Tribunales, al mejoramiento del sistema u otro fin legítimo, sino que son una manera de desalentar que los particulares acudan a la jurisdicción administrativa y que si acuden y pierden, el Estado gane dinero a sus expensas.

Entre otro de los fallos del legislador fue su incapacidad para combatir una realidad que admitimos dificultosa: la ausencia del doble grado de jurisdicción. Establece la ley: “En caso de casación con envío, la Cámara de Cuentas en funciones de Tribunal Superior Administrativo, estará obligada, al fallar nuevamente el caso, a atenerse a las disposiciones de la Suprema Corte de Justicia en los puntos de derecho que hubiesen sido objeto de casación.”[23]

En la actualidad, muchos cambios se están suscitando dentro de la jurisdicción administrativa a fin de hacerla una verdadera guardiana del particular ante la Administración. Además de los cambios ya mencionados entre las relaciones particular-Estado, es importante destacar lo siguiente:

En el 1992, con la aprobación de la Ley 11-92, se creó el Código Tributario de la Republica Dominicana que derogó en partes la Ley 1494[24] y creó el Tribunal Contencioso Tributario[25], conformado por jueces elegidos por el Senado, aunque sus demás miembros, el secretario inclusive, eran designados por el Ejecutivo.

En el año 2002, mediante la ley 183-02 se crea el Tribunal Contencioso Administrativo de lo Monetario y Financiero[26], ante el cual podían impugnarse solamente las resoluciones de la Junta Monetaria, creada mediante la misma ley. Dicho tribunal nunca fue puesto en funcionamiento.

La nueva ley del 2004 de la Cámara de Cuentas le permitía seguir ejerciendo las funciones de tribunal Superior Administrativo hasta que una ley posterior le asignase esas funciones a otro organismo.[27] Sin embargo, esta ley también daba poderes superiores a la Cámara de Cuentas, otorgándole la facultad de establecer la responsabilidad civil y administrativa de los servidores públicos y permitiéndosele señalar los hechos indicativos de la responsabilidad penal.[28]Ante esta facultad muy loable de la Cámara, ¿a quién podría recurrir un funcionario que se creyera falsamente acusado? Pues por supuesto que ante el tribunal Contencioso administrativo[29], el cual era otra manifestación de la misma Cámara de Cuentas que había tomado la decisión impugnada.

La Suprema Corte de Justicia puso en funcionamiento el Tribunal Contencioso Tributario en el 2005, pero la Cámara de Cuentas siguió funcionando como Tribunal Contencioso Administrativo.[30]  “Fue necesaria la aprobación de la Ley 13-07, de febrero del año 2007, para que pudiera nacer un verdadero Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, el que tiene jurisdicción nacional y su asiento en Santo Domingo. En virtud de esa nueva ley, se colocan en un mismo tribunal de naturaleza propiamente jurisdiccional, el tribunal contencioso Tributario y el Contencioso Administrativo que permanecía en la Cámara de Cuentas, para conformar lo que ahora tenemos: un Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo.Esa misma ley 13-07, creó al mismo tiempo la jurisdicción Contenciosa Administrativa Municipal, la cual está a cargo de los Juzgados de Primera Instancia, en sus atribuciones civiles y conoce de los recursos o impugnaciones de los particulares con relación a los actos administrativos de los ayuntamientos. Esto es especialmente útil con relación a las Resoluciones que toman los Concejos Municipales.”[31]

La Ley 13-07 constituye el más novedoso instrumento que tenemos respecto a la jurisdicción administrativa. Dicha ley 13-07 es el resultado inmediato del “Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado” (PARME), el cual está financiado por la Unión Europea[32]  y tiene el propósito de sanear muchas de las imperfecciones en el proceso Contencioso Administrativo como fueron integrar en uno solo todos aquellos tribunales administrativos, crear un procedimiento administrativo en los Distritos Municipales, establecer medidas cautelares en el Procedimiento administrativo, la ampliación de la competencia y del plazo para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa y tributaria, el carácter optativo de los recursos administrativos, así como mejorar el sistema de representación por ante esa jurisdicción de los órganos y entidades que conforman la administración pública. El nombre completo de la ley 13-07 es “Ley 13-07 de Transición Hacia el Control Jurisdiccional de la Actividad Administrativa del Estado”[33]

Mucho debate se suscitó en los últimos meses respecto a la jurisdicción Administrativa como consecuencia de la que era inminente reforma Constitucional. El objetivo es consolidar la jurisdicción contencioso-administrativa como un freno al avasallador Poder Ejecutivo que en nuestro país, fiel a la tradición Latinoamericana, es prácticamente irrefrenable. Decía el doctor Ray Guevara: “Si la administración tiene que enfrentarse a una jurisdicción integrada por jueces bien formados, independientes y especializados tendrá que tomar otro rumbo”.[34] Después de meses de debate, los textos aprobados para la Carta Sustantiva se encuentran a partir del artículo 164 y hablan de una realidad mucho más adelantada a la que de facto poseemos.

Ahora mismo opera un Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, de Jurisdicción Nacional, ubicado en la calle Juan Sánchez Ramírez, No. 1-A, esquina Socorro Sánchez, del sector de Gazcue, Santo Domingo, Distrito Nacional. Las decisiones de ese tribunal son susceptibles del recurso de casación, el cual es conocido por la Cámara de Tierras, Laboral, Contencioso-Administrativo y Contencioso-Tributario de la Suprema Corte de Justicia.

Conclusión

Aún nos queda un largo y tormentoso trecho a todos los dominicanos si queremos aspirar a una justicia limpia y efectiva. Mas no podemos desfallecer ahora, este es el tiempo de luchar y aprender para que mañana podamos hacer nuestro futuro con un saldo de experiencia y moral sobresaliente.

“Nunca me fue tan necesario como hoy el tener salud, corazón y juicio; hoy que hombres sin juicio y sin corazón conspiran contra la salud de la Patria.” Juan Pablo Duarte

[1] Manuel A. Amiama, “Prontuario de Legislación Administrativa Dominicana”. 1982, Publicaciones ONAP, Santo Domingo, Rep. Dominicana.

[2] Ley 3726 sobre procedimiento de casación, art 1

[3] Amiama, op. Cit.

[4] Ley 130, del 2 de diciembre de 1942, publicada en la Gaceta Oficial No. 5837.

[5] Articulo “Tribunal Superior Administrativo” escrito por Milton Ray Guevara para el Listín Diario el 10/29/2008 <http://www.listin.com.do/app/article.aspx?id=79091>

[6] Articulo “Tribunal Superior administrativo” escrito por Raymundo Amaro Guzmán para el periódico Hoy el, 4 Enero del 2007 <http://www.hoy.com.do/opiniones/2007/1/4/233683/Tribunal-Superior-Administrativo>

[7] “Derecho Administrativo y Jurisdicción Contencioso-Administrativa”, Cosimina Pellegrino P.< http://www.zur2.com/fcjp/112/cosimina.htm>

[8] Historia de la Constitución Dominicana, <http://www.bilirrubina.com/historia_historiadelaconstitucion.htm>

[9] Constitución de la Republica Dominicana del 14 de Agosto de 1994, art. 67.4

[10] Art 1, Ley 1494

[11] Art 3 Ley 1494

[12] Art 5 Ley 1494

[13] Art. 6 ley 1494, ahora creo lo hace el juez de paz, pero recuerda “publica”

[14] Art. 11 Ley 1494

[15] Art. 19 Ley 1494

[16] Art. 31 Ley 1494

[17] Art. 33 Ley 1494

[18] Art 37 Ley 1494

[19] “La Responsabilidad del Estado y sus agentes” Yohann Benard, Miembro del Consejo de Estado Frances en conferencia sobre Gerencia Jurídica Publica. <http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/PDF/SemInt_ModuloII2i.pdf>

[20] Art 45, ley 1494

[21] Ahora establecido en el Art. 149, Constitución de Enero del 2010

[22] Art. 51, Ley 1494

[23] Art. 60 párrafo III de la Ley 1494

[24] Art 412 de la Ley 11-92, Código Tributario

[25] Art 146 y siguientes, Ley  11-92 Código Tributario

[26] Art 77, ley 183-02, Código Monetario y Financiero

[27] Art. 58, Ley 10-04

[28] Art.46, Ley 10-04 de La Cámara de Cuentas

[29] Art 48, párrafo V, Ley 10-04

[30] Ecos & Hechos, http://www.cibaomarketing.com/?4/3498

[31] Idem, ecos y hechos

[32] Convenio De Cooperación Interinstitucional Parme- Suprema Corte De Justicia http://www.suprema.gov.do/novedades/Convenios/Convenio_nacionales/Convenio_Suprema_PARME.pdf

[33] Sentencia del Tribunal Superior Administrativo del 31/3/2008. Meralba vs. Comisión Permanente de Efemérides Patrias.

[34] Milton Ray Guevara, ídem