anuario de jurisprudencia casacional dominicana 2024 1
- año 3 -
Administrativo Franklin Concepción Acosta Pedro Luis Montilla Castillo
Administrativo Sancionador Jacqueline Ramos Ureña Víctor León Morel
Ambiental Doménico Eduardo Núñez Romina Santroni
Comercial Carlos Camejo Patiño Marlene Guerrero de Jesús
Competencia y Consumo Aldemaro Muñíz Mena Carolina Silié Ruiz
Contratos Eduardo Reinoso Pérez Raquel Astacio Mercedes
Familia
Dilia Leticia Jorge Mera
Togarma Abreu Rosario
Inmobiliario Emilio Castaños Núñez Rosanna Vásquez Febrillet
Interés Casacional Édynson Alarcón Polanco Jimena Conde Jiminián
Laboral
Francisco Lapouble Segura
Yuderka Villanueva Amadis
Obligaciones
Laura Ilán Guzmán Paniagua
Katty Soler Báez
Penal
Kenya Romero Severino
María del Pilar Zuleta Gómez
Procesal Civil
Carlos Ml. Martínez Almánzar
Ylona de la Rocha
Procesal Penal
Rafael Santana Goico
Tania Haideé Yunes Sánchez
Propiedad Intelectual Ana Carolina Blanco Haché Dayham Rodríguez de la Cruz
Responsabilidad Civil Adriana Fernández Campos Rosa Evelyn Fermín Díaz
Responsabilidad Patrimonial del Estado
Edward Abreu Acevedo
Francisco Álvarez Martínez
Societario
Radhar Coronado Romero
Sarah de León Perelló
Sucesiones y Liberalidades Enmanuel Rosario Estévez José Manuel Méndez Cabrera
Tributario Diomede Villalona Guerrero Fabiola Medina Garnes
ANUARIO DE JURISpRUDENCIA CASACIONAL DOmINICANA 2024
anuario de jurisprudencia casacional dominicana 2024
escuela nacional de la judicatura volumen 3 • año 3, 2025.
periodicidad: anual santo domingo república dominicana
issn (impreso): 2960-7795
issn (en línea): 2960-7809
© ESCUELA NACIONAL DE LA JUDICATURA, 2025
CáTEDRA DE JURISpRUDENCIA ALmANzOR gONzáLEz CANAhUATE
CONSEJO DIRECTIvO:
henry molina peña (presidente)
octavia fernández curi (miembro) martha díaz villafaña (miembro) luis carreras muñoz (miembro)
juan francisco puello herrera (miembro)
colegio de abogados de la república dominicana (miembro)
ángel elizandro brito pujols (secretario)
DIRECTORES DE LA CáTEDRA ALmANzOR gONzáLEz CANAhUATE:
antonio garcía padilla
mary fernández rodríguez
CONSEJO ASESOR: fabio guzmán ariza edgar torres
esther agelán casasnovas julio miguel castaños
julio miguel castaños flavio darío espinal
yadira de moya kunhardt
AUTORES (EN ORDEN ALfAbéTICO):
ADRIANA FERNÁNDEZ ALDEMARO MUÑÍZ MENA ANA CAROLINA BLANCO CARLOS CAMEJO
CARLOS ML. MARTÍNEZ CAROLINA SILIÉ DAYHAM RODRÍGUEZ DIOMEDE VILLALONA DILIA LETICIA JORGE DOMÉNICO NÚÑEZ EDUARDO REINOSO EDWARD ABREU ÉDYNSON ALARCÓN EMILIO CASTAÑOS ENMANUEL ROSARIO FABIOLA MEDINA
FRANCISCO ÁLVAREZ MARTÍNEZ FRANCISCO LAPOUBLE
FRANKLIN CONCEPIÓN JACQUELINE RAMOS JIMENA CONDE
JOSÉ MANUEL MÉNDEZ KATTY SOLER
KENYA ROMERO LAURA ILÁN GUZMÁN MARÍA DEL PILAR ZULETA MARLENE GUERRERO PEDRO MONTILLA
RAFAEL SANTANA RAQUEL ASTACIO RADHAR CORONADO ROMINA SANTRONI ROSA EVELYN FERMÍN ROSANNA VÁSQUEZ SARAH DE LEÓN
TANIA YUNES
TOGARMA ABREU VÍCTOR LEÓN
YLONA DE LA ROCHA YUDERKA VILLANUEVA
CUIDADOS DE LA EDICIóN:
ellys coronado ninoska pichardo tania de los santos
CORRECCIóN DE ESTILO:
ruth ruiz
DISEñO y DIAgRAmACIóN:
editorial graciano año 2025
hechos los depósitos
de ley
- año 3 -
ADRIANA FERNÁNDEZ CAMPOS ALDEMARO MUÑIZ MENA
ANA CAROLINA BLANCO HACHÉ CARLOS M. CAMEJO PATIÑO CARLOS ML. MARTÍNEZ ALMÁNZAR CAROLINA SILIÉ RUIZ
DAYHAM E. RODRÍGUEZ DE LA CRUZ DIOMEDE Y. VILLALONA G. DILIA LETICIA JORGE MERA
DOMÉNICO EDUARDO NÚÑEZ EDUARDO JOSÉ REINOSO PÉREZ EDWARD A. ABREU
EMILIO R. CASTAÑOS NÚÑEZ ENMANUEL ROSARIO ESTÉVEZ ÉDYNSON ALARCÓN
FABIOLA MEDINA GARNES FRANCISCO ÁLVAREZ MARTÍNEZ FRANCISCO LAPOUBLE SEGURA FRANKLIN EMILIO CONCEPCIÓN ACOSTA
JACQUELINE I. RAMOS UREÑA
JIMENA M. CONDE JIMINIÁN JOSÉ MANUEL MÉNDEZ CABRERA KATTY ALEXANDRA SOLER BÁEZ KENYA ROMERO
LAURA ILÁN GUZMÁN PANIAGUA MARLENE ALT. GUERRERO DE JESÚS MARÍA DEL PILAR ZULETA
PEDRO LUIS MONTILLA CASTILLO RAFAEL A. SANTANA GOICO RAQUEL ASTACIO MERCEDES
RADHAR ANTONIO CORONADO ROMERO ROSA EVELYN FERMÍN
ROSANNA ISABEL VÁSQUEZ FEBRILLET ROMINA SANTRONI
SARAH DE LEÓN PERELLÓ TANIA HAYDEÉ YUNES SÁNCHEZ TOGARMA ABREU ROSARIO VÍCTOR A. LEÓN MOREL
YLONA MARÍA DE LA ROCHA CAMILO
YUDERKA A. VILLANUEVA A.
DIRECTORES DE LA CáTEDRA ALmANzOR gONzáLEz CANAhUATE
antonio garcía padilla mary fernández rodríguez
CáTEDRA DE JURISpRUDENCIA ALmANzOR gONzáLEz CANAhUATE
ESCUELA NACIONAL DE LA JUDICATURA
Santo Domingo
2025
volumen 3número 1 año 2024
13BASES Y DERIVACIONES: NOTA INTRODUCTORIA DE LOS EDITORES
Mary Fernández Rodríguez y Antonio García Padilla
17EL ÁMBITO COMPETENCIAL DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVA COMO TUTELA JUDICIAL IDÓNEA INTERPRETADA POR LA CORTE DE CASACIÓN EN LAS SENTENCIAS SCJ-TS-24-2520
Y SCJ-TS-24-1743
Franklin Emilio Concepción Acosta
25LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y EL PRINCIPIO DE VINCULACIÓN AL DERECHO: COMENTARIOS A LA SENTENCIA SCJ-TS-24-0286
Pedro Luis Montilla Castillo
39AUTONOMÍA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR O DISCIPLINARIO DEL DERECHO PENAL. COMENTARIO A LA SENTENCIA SCJ-TS-24-2162 DICTADA POR LA TERCERA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
Jacqueline I. Ramos Ureña
51LÍMITES DEL LEVIATÁN: EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD ADMINISTRATIVA EN LA POTESTAD SANCIONADORA DE PRO- CONSUMIDOR. COMENTARIOS A LAS SENTENCIAS SCJ-TS-24-2288
Y SC-TS-24-2338
Víctor A. León Morel
65ÁREAS PROTEGIDAS Y DERECHO DE PROPIEDAD: ANÁLISIS JURÍDICO DE LA SENTENCIA SCJ-TS-24-1631 Y EL RÉGIMEN DE CONSERVACIÓN AMBIENTAL EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
Doménico Eduardo Núñez
75CONSTRUCCIONES EN ÁREAS PROTEGIDAS: CONFLICTIVIDAD Y VACÍOS LEGALES
Romina Santroni
85LA PARADOJA DEL PROTECCIONISMO JUDICIAL: LA LEY 173-66
Y EL NUEVO ROSTRO DEL ORDEN PÚBLICO COMERCIAL
Carlos M. Camejo Patiño
7
volumen 3número 1 año 2024
97LA PRESUNCIÓN DE SOLIDARIDAD EN MATERIA COMERCIAL:
UN ANÁLISIS EN EL CONTEXTO DE LA SENTENCIA SCJ-PS-24-2795
Marlene Alt. Guerrero de Jesús
113LA CARGA PROBATORIA EN LA RESPONSABILIDAD CIVIL DESDE LA PERSPECTIVA DEL DERECHO DE CONSUMO: ANÁLISIS DE LA SENTENCIA SCJ-PS-24-2651 DE LA PRIMERA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
Aldemaro Muñiz Mena
119DESLEALTAD COMPITIENDO: LA COMPETENCIA DESLEAL Y EL ROL DE LA JURISPRUDENCIA EN LA TUTELA DE LA COMPETENCIA EFECTIVA
Carolina Silié Ruiz
129LA IMPOSIBILIDAD DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO POR EXCESIVA ONEROSIDAD SOBREVENIDA: UN RETO PARA LA JURISPRUDENCIA DOMINICANA
Eduardo José Reinoso Pérez
141REVISIÓN JUDICIAL DE LAS CLÁUSULAS PENALES CONSENSUADAS POR LAS PARTES
Raquel Astacio Mercedes
151FAMILIAS EN TRANSFORMACIÓN: EL DESAFÍO JURÍDICO DE LAS TÉCNICAS DE REPRODUCCIÓN HUMANA ASISTIDA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA. COMENTARIO A LA SENTENCIA SCJ-PS-24-0698
Dilia Leticia Jorge Mera
161NECESIDAD DE UNA REGULACIÓN LEGAL SOBRE LA REPRODUCCIÓN HUMANA ASISTIDA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
Togarma Abreu Rosario
169LA DELIMITACIÓN DEL TIPO DE LA ACTIVIDAD JURISDICCIONAL, GARANTÍA DE UNA EFICAZ TUTELA JUDICIAL
Emilio R. Castaños Núñez
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volumen 3número 1 año 2024
173IMPRESCRIPTIBILIDAD DEL DERECHO DE PROPIEDAD REGISTRADO VERSUS LA PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN COMO GARANTÍA DE LA SEGURIDAD JURÍDICA
Rosanna Isabel Vásquez Febrillet
179EL FRANKENSTEIN JURISPRUDENCIAL DEL INTERÉS CASACIONAL “PRESUNTO” POR INFRACCIÓN PROCESAL
Édynson Alarcón
195EL INTERÉS CASACIONAL EN LA REPÚBLICA DOMINICANA: PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA MOTIVACIÓN EN LA CONSOLIDACIÓN DEL ESTADO DE DERECHO
Jimena M. Conde Jiminián
211EL DESPIDO EN EL CONTRATO DE TRABAJO A DISTANCIA. SECUELAS DE LA POSTERGACIÓN DE UNA ACTUALIZACIÓN URGENTE
Francisco Lapouble Segura
227GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO EN LOS PLAZOS JUDICIALES.
ANÁLISIS PARTICULAR AL CONTROVERSIAL ARTÍCULO 546 DEL CÓDIGO DE TRABAJO DE LA REPÚBLICA DOMINICANA (COMENTARIO A LA SENTENCIA SCJ-TS-24-0675)
Yuderka A. Villanueva A.
235EL VALOR (¿DECLIVE?) DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD:
LA BUENA FE COMO NUEVA ARQUITECTA DE LAS OBLIGACIONES CONTRACTUALES
Laura Ilán Guzmán Paniagua
259 SIN PAPEL, SIN FIRMA, CON DERECHO: LA FUERZA PROBATORIA DEL CONTRATO VERBAL EN LA JURISPRUDENCIA DOMINICANA CONTEMPORÁNEA
Katty Alexandra Soler Báez
275VALORACIÓN DEL PATRÓN DE CONDUCTA COMO ELEMENTO NODAL DEL TIPO PENAL VIOLENCIA DOMÉSTICA E INTRAFAMILIAR A LA LUZ DE LA TAXATIVIDAD DEL ARTÍCULO 309.2 DEL CÓDIGO PENAL DOMINICANO
Kenya Romero
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volumen 3número 1 año 2024
283LA DURACIÓN MÁXIMA DEL PROCESO PENAL: UN BARCO A LA DERIVA
María del Pilar Zuleta
297DEL PRIMER FALLO DIKELÓGICO: ¡LA (VIEJA) CASACIÓN HA MUERTO; VIVA LA (NUEVA) CASACIÓN!
Carlos Ml. Martínez Almánzar
307RÉQUIEM A LAS INDEMNIZACIONES INJUSTIFICADAS
Ylona María de la Rocha Camilo
319INICIO DEL CÓMPUTO DEL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL: CRITERIOS PARA SU DETERMINACIÓN
Rafael A. Santana Goico
331EL PRINCIPIO DE INMEDIACIÓN EN SEDE DE APELACIÓN
Tania Haydeé Yunes Sánchez
335ENTRE SALAS Y CRITERIOS: LA AMBIGÜEDAD CASACIONAL
EN LOS RECURSOS JUDICIALES CONTRA DECISIONES DE LA ONAPI
Ana Carolina Blanco Haché
353COMENTARIOS A LA SENTENCIA NÚMERO SCJ-PS-24-2902, DEL 20 DE DICIEMBRE DE 2024
Dayham E. Rodríguez de la Cruz
363CAUSALIDAD, FALTA DE LA VÍCTIMA Y PRAGMATISMO JUDICIAL EN ACCIDENTES DE TRÁNSITO: HACIA UNA IMPUTACIÓN FUNCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL
Adriana Fernández Campos
383RELACIÓN MÉDICO-PACIENTE: ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD CIVIL
Rosa Evelyn Fermín
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volumen 3número 1 año 2024
391LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO A LA LUZ DE LA SENTENCIA SCJ-TS-24-1891
Edward A. Abreu
399EL NAUFRAGIO DE LA CONFIANZA: LA NECESIDAD DE PRESUNCIÓN DEL DAÑO MORAL EN CASOS DE SUSPENSIÓN ARBITRARIA DE UN FUNCIONARIO ESPECIALIZADO
Francisco Álvarez Martínez
413REFUTACIONES A LA LÍNEA JURISPRUDENCIAL RELATIVA A LA RECURRIBILIDAD (APELACIÓN) DE LAS SENTENCIAS QUE ORDENAN LA PARTICIÓN
Radhar Antonio Coronado Romero
429LA FUNCIÓN REGISTRAL DEL REGISTRO MERCANTIL Y EL CONTROL DE LA LEGALIDAD EN MATERIA SOCIETARIA
Sarah de León Perelló
443LA PRESCRIPCIÓN EN LAS SUCESIONES EN LA JURISPRUDENCIA DOMINICANA: UNA INSTITUCIÓN AL BORDE DEL COLAPSO Enmanuel Rosario Estévez
453LA DISPOSICIÓN DE BIENES EN LA SUCESIÓN AB INTESTATO Y LA PROTECCIÓN DEL ESTADO DE INDIVISIÓN: ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL DE LA SENTENCIA SCJ-PS-24-2224
José Manuel Méndez Cabrera
463CASACIÓN, IPI Y EL DEBIDO PROCESO: UN FALLO QUE CORRIGE EL RUMBO EN MATERIA TRIBUTARIA ANÁLISIS DE LA SENTENCIA SCJ-TS-2024-1612
Diomede Y. Villalona G.
473LA EXTINCIÓN DEL COMPROMISO TRIBUTARIO POR PRESCRIPCIÓN: ASPECTOS PROCESALES Y SUSTANTIVOS
Fabiola Medina Garnes
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BASES Y DERIVACIONES:
NOTA INTRODUCTORIA DE LOS EDITORES
Mary Fernández RodríguezAntonio García Padilla
Catedrática nacionalCatedrático internacional
Cátedra Almanzor González Canahuate
Escuela Nacional de la Judicatura
El lector tiene ante sí la tercera iteración del Anuario de Jurisprudencia Casacional Dominicana. Cuarenta juristas dominicanos, veinte jueces y veinte abogados, publican ensayos que analizan fallos dictados por la Suprema Corte de Justicia en su función casacional durante 2024.
En esta ocasión se seleccionaron para análisis veinte temas. Por consiguiente, se publican en el Anuario cuarenta ensayos. Es decir, tal como ha sido la propuesta del Anuario desde su inicio, en el estudio de cada tema participan un juez y un abogado.
Los autores han tenido completa libertad en la selección de los fallos que consideren apropiados para cumplir con el encargo. Los editores nada hemos tenido que decir en cuanto a qué fallos se escogen. Asimismo, los autores han estado libres de comentar y discutir entre ellos los fallos que cada cual haya designado para examen. Unos lo han hecho; otros no. Por último, los comentaristas han tenido, desde luego, completa libertad en cuanto a sus análisis de los fallos, limitándose la edición a la corrección formal de los trabajos a la luz de los criterios de la publicación.
Ya en una tercera edición, hay varias reflexiones que corresponde compartir en torno a la iniciativa. En primer lugar, de por sí, y colocado en una plataforma digital de acceso mundial —Hein Online— el Anuario ofrece un medio para la mayor inserción de la crítica jurisprudencial dominicana —y a través de ella la jurisprudencia dominicana misma— en la discusión global de los temas que los ensayos abordan.
Ese esfuerzo de vinculación con el mundo, con ánimo de aportar tanto como de recibir, enfrenta obstáculos culturales que se traducen en trabas de muchos tipos para iniciativas como este Anuario. Se han explicado antes: Nuestras comunidades están acostumbradas al consumo de conocimientos y tecnologías
generadas en otras latitudes. Viven en el entendido de que la innovación es
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materia las más de las veces de importación, las menos de hechura propia. Esa es la tara que tenemos que dejar atrás a toda prisa. Debemos generar confianza en que podemos producir nuevos saberes y aplicaciones en todos los órdenes; en las ciencias, en las tecnologías, en las artes, en las disciplinas de la conducta y ciertamente en el derecho. Saberes y aplicaciones de valor para nosotros y exportables al mundo. Sin esa confianza no surgirán las voluntades. Y sin las voluntades la agenda se acometerá siempre con timidez y flaqueza.1
Los ensayos publicados en las tres ediciones del Anuario producidas al momento deben contribuir a la generación de tales convicciones. Dentro de los desniveles propios de un proyecto que apenas se convoca, resalta la manifestación en la República Dominicana de problemas espinosos que reclaman la atención de las comunidades jurídicas más adelantadas del mundo; marcan sintonías y desencuentros entre el pensamiento nacional y el que dimana de los principales centros de producción intelectual; muestran propósitos de explorar con imaginación soluciones distintas, más ajustadas a las cambiantes aspiraciones de los tiempos; ánimo de superar las innegables carencias que los rápidos crecimientos del país aún no han podido zanjar.
En ello hay presente un perceptible componente generacional. No ha estado ausente de la iniciativa del Anuario el entusiasmo de las nuevas generaciones de juristas nacionales, sobre todo aquellas formadas o formándose en las mejores instituciones, por concebir y acometer proyectos de frontera, por darle espacio a la buena tentación ciudadana de invertir energías de vida en la producción del mejor derecho para la nación. La vida de esas tentaciones no es perpetua. Si no encuentra eco, perece.
De ahí que el Anuario haya querido agrupar esos entusiasmos que al momento se manifiestan; que haya intentado generar las mejores convocatorias posibles para que las inclinaciones cívicas observadas especialmente en autores jóvenes se consoliden y, consolidadas, se canalicen hacia nuevas plataformas de producción. En cierta medida, el Anuario ha querido hacer realidad la plena incorporación de las nuevas generaciones a los espacios de responsabilidad de la comunidad jurídica dominicana.
El Anuario es más que la agregación simple de los ensayos individuales de cada uno de los autores. Conlleva compromisos de tiempo y disciplinas de
1 Antonio García Padilla. Abogacía, derecho y país: perspectivas de un tiempo de transformaciones académicas y profesionales en Puerto Rico 198 (2017).
2024 ]
bases y derivaciones: nota introductoria de los editores15
producción que, allende las idiosincrasias individuales, le provean al proyecto
perfiles consistentes y lineamientos estándares.2
Ese coeficiente de colegiación que una obra colectiva supone, especialmente cuando se comparte entre un número nutrido de autores, se ha traducido en ulteriores iniciativas capaces de generar valor de significado para la comunidad dominicana. Cabe resaltar en ese sentido la reciente fundación de la Academia Dominicana de Jurisprudencia y Legislación. La Academia es, en algún sentido, una progresión de las dinámicas que produjeron el Anuario y de las ideas, proyectos y vínculos que se generaron entre sus autores.
Es de rigor señalar, por supuesto, que para la coagulación de estos proyectos ha sido medular el apoyo que a sus gestores e integrantes les han brindado las autoridades judiciales de la República Dominicana, en particular el magistrado presidente de la Suprema Corte de Justicia, Excmo. Sr. D. Luis Henry Molina Peña, y todos los integrantes de la corte, así como los directivos y ejecutivos de la Escuela Nacional de la Judicatura que han patrocinado el Anuario y sus derivaciones.
La Suprema Corte de Justicia ha realizado esfuerzos notables por erradicar del panorama nacional agobiantes atrasos en las decisiones de los tribunales, y se ha comprometido con llevar el sistema de justicia dominicano a la vanguardia en la incorporación a su funcionamiento de las emergentes tecnologías de apoyo. Ambos esfuerzos, estrechamente vinculados entre sí, sirven de estímulo al fortalecimiento del sistema jurídico dominicano en áreas como las aquí descritas.
Ojalá y el Anuario, en esta y en sus futuras ediciones, provoque muchas otras
iniciativas en beneficio del derecho dominicano, del Caribe y del mundo.
2 Cf. Antonio García Padilla, ibid., pp. 186-87.
EL ÁMBITO COMPETENCIAL DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA COMO TUTELA JUDICIAL IDÓNEA INTERPRETADA POR LA CORTE DE CASACIÓN EN LAS SENTENCIAS SCJ-TS-24-2520 Y SCJ-TS-24-1743
Franklin Emilio Concepción Acosta*
I. CONTEXTO
Decir que “la jurisdicción contenciosa administrativa no tiene el monopolio del control a derecho de la actividad administrativa” significa que, aunque la jurisdicción contencioso-administrativa es una vía importante para controlar la legalidad de las acciones de la Administración pública, no es la única forma de hacerlo. Existen otros tribunales, así como mecanismos y vías legales que también pueden supervisar y garantizar que las actividades administrativas se realicen conforme a la ley.
Además de los tribunales contencioso-administrativos existen otros que por su especialización tienen un control idóneo. También se crean órganos de control interno administrativo, auditorías, comisiones de ética, entidades de observación ciudadana y transparencia que asimismo participan de la gestión de control.
En este Anuario de Jurisprudencia Casacional de 2024 analizamos dos sentencias de la Suprema Corte de Justicia que desarrollan la doctrina de la tutela judicial idónea en la competencia jurisdiccional del control jurídico de la Administración pública. ministración pública.
1.1. La competencia subjetiva del control contencioso-administrativo
El control contencioso-administrativo se divide en dos ámbitos fundamentales: el subjetivo y el objetivo. La diferencia entre estos dos ámbitos es fundamental para entender la estructura y funcionamiento de los tribunales.
El ámbito competencial subjetivo de co ntrol administrativo se refiere
a quiénes pueden ser parte en un proceso contencioso-administrativo. Esto incluye tanto a las Administraciones públicas como a los particulares que se
* Franklin Emilio Concepción Acosta es juez presidente de la Quinta sala del Tribunal Superior
Administrativo.
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ven afectados por actuaciones u omisiones administrativas. En este contexto, se evalúa la legitimación activa y pasiva de las partes, es decir, la capacidad de los sujetos para iniciar o ser parte de un litigio, atendiendo a lo dispuesto en la Ley 1494, del 2 de agosto de 1947, que instituye la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (Ley 1494), y la Ley 13-07, del 5 de febrero de 2007, de Transición de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Ley 13-07).
Por tanto, en el ámbito subjetivo se centra en los sujetos que pueden requerir el control jurídico del Estado y qué ente u órganos están bajo ese control, que incluye las Administraciones públicas o cualquier órgano con función administrativa por una Administración pública o por cualquier otro órgano u ente público. Este ámbito también abarca las corporaciones de derecho público y concesionarios de servicios públicos, así como otros sujetos cuya actividad se someta a este orden jurisdiccional por atribución expresa de una ley. La diversidad de sujetos bajo el control contencioso-administrativo refleja la amplitud y complejidad de la supervisión necesaria para garantizar la legalidad y la correcta administración de los recursos públicos.
1.2. Ámbito objetivo del control contencioso-administrativo
El ámbito competencial subjetivo se centra en los sujetos que pueden ser parte del proceso. Se evalúa la legitimación activa y pasiva de las partes, es decir, quiénes tienen la capacidad de iniciar o ser parte de un litigio. La función de la competencia subjetiva es garantizar que las partes adecuadas estén involucradas en el proceso, y por ende la legitimidad del litigio, mientras que la competencia objetiva asegura que los tribunales adecuados conozcan los casos según su especialización y jerarquía, promoviendo una distribución eficiente y justa de los asuntos judiciales.
La competencia objetiva de la jurisdicción contencioso-administrativa en nuestro sistema se fundamenta en el artículo 165 de la Constitución, así como en el artículo 1 de la Ley 1494 y el artículo 1 de la Ley 13-07. Este marco legal define su competencia para conocer de las controversias relacionadas con las actuaciones de las Administraciones públicas cuando estas actúan al amparo del derecho administrativo. Sin embargo, no todas las actuaciones de la Administración pública entran en esta jurisdicción. Cuando actúan conforme al derecho privado, esos casos deben ser conocidos por otras jurisdicciones. La regla general es que la jurisdicción contencioso-administrativa es competente para conocer de todas aquellas pretensiones que se deduzcan de la actuación de las Administraciones públicas sujetas al derecho administrativo.
En tal sentido, la Ley 13-07 incluye una serie de supuestos en los que será competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. En su artículo
1, párrafo, el cual regula la extensión de competencias, dice que el Tribunal
Contencioso Tributario y Administrativo tendrá competencia para conocer:
(a) de la responsabilidad patrimonial del Estado, de sus organismos autónomos, del Distrito Nacional, de los municipios que conforman la provincia de Santo Domingo, así como de sus funcionarios, por su inobservancia o incumplimiento de las decisiones emanadas de autoridad judicial competente, que diriman controversias relativas a actos inherentes a sus funciones; (b) los actos y disposiciones de las corporaciones profesionales adoptados en el ejercicio de potestades públicas; (c) los procedimientos relativos a la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social; y (d) los casos de vía de hecho administrativa, excepto en materia de libertad individual.
Esto incluye no solos los actos expresos de la Administración, sino también los supuestos de inactividad o supuestos de actuación material calificables como vía de hecho. Asimismo, el precepto añade que la función de control se aplicaría también a las disposiciones reglamentarias de rango inferior a la ley y los decretos legislativos.
Igualmente, el artículo 3 de la Ley 1494 agrega algunas cuestiones que están sujetas al control de este orden jurisdiccional.1
Las disposiciones mencionadas explican que la jurisdicción contencioso- administrativa es competente para conocer todas las pretensiones relacionadas con la actuación de las Administraciones públicas sujetas al derecho administrativo. Según las leyes 1494 y 13-07, esta jurisdicción sanciona los actos y actuaciones administrativas que violen la Constitución, la ley, los reglamentos y los decretos, por vulneración de derechos administrativos establecidos previamente, así como el ejercicio excesivo o desviado de facultades discrecionales y las llamadas inactividades administrativas.
Por último, el artículo 7, literal f, de la Ley 1494 deja claro el criterio para delimitar la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa: queda
1 Artículo 3: “El Tribunal Superior Administrativo será la jurisdicción competente para conocer y decidir, en la primera y última instancia, las cuestiones relativas al cumplimiento, caducidad, rescisión, interpretación, y efectos de los contratos administrativos (concesiones y contratos de servicios públicos o de construcción de obras públicas de Santo Domingos las Comunes y Distritos Municipales con personas o empresas particulares, como igualmente las que versen sobre el uso y goce de las dependencias del dominio público del Estado, las Comunes o Distritos Municipales”.
circunscrito a todas las pretensiones que se deduzcan de la actuación de las Administraciones públicas sujetas al derecho administrativo. Como bien indica la referida normativa, algunas actuaciones de las Administraciones públicas pueden estar sometidas al derecho privado. En ese caso no serán enjuiciadas por este orden jurisdiccional, así como ”las cuestiones de índole civil, comercial y penal, y todas aquellas en que la administración o un órgano administrativo autónomo obre como persona jurídica de derecho privado”.
Como hemos adelantado, las únicas actuaciones de la Administración que estarían sujetas al control de los correspondientes tribunales de lo contencioso- administrativo serían aquellas que estén sujetos a derecho público, y quedan fuera de su control todas aquellas sujetas al derecho privado. La Ley 1494 establece las reglas para determinar qué tribunal es competente para cada caso, asegurando que los asuntos sean tratados por el órgano más adecuado y especializado.
Debido a lo anterior es que la Suprema Corte de Justicia, como corte de casación, ha establecido en las sentencias que estudiamos “que la jurisdicción contenciosa administrativa no tiene el monopolio del control a derecho de la actividad administrativa, sino que intervendrán otros órdenes jurisdiccionales, tales como serían el laboral, que aplica al caso objeto de esta sentencia, la jurisdicción inmobiliaria, en los casos que involucren la actividad administrativa registral; y la civil, en los casos que involucren disputas entre comerciantes referentes a diferentes modalidades de la propiedad industrial al tenor de la Ley núm. 20-00”.
1.3. Ponderaciones de la Suprema Corte de Justicia
En cuanto a la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, en el 2024, período estudiado en este Anuario, la corte de casación se refirió en dos ocasiones a la tutela judicial idónea en el control de la actividad administrativa. Cabe decir que, a diferencia de lo que sucede en otros órdenes jurisdiccionales, determinar la competencia en el orden contencioso-administrativo resulta más complejo, pues existen varias reglas para atribuir la competencia a los distintos juzgados y tribunales.
Es en este sentido, la Suprema Corte de Justicia, como corte de casación, ha deslindado el control jurídico de la Administración pública y afianzado la tutela judicial idónea desde la óptica competencial del tribunal de control y su especialización. El 29 de noviembre de 2024 se expresó de la forma que sigue.
1.4. Planteamientos en la sentencia SCJ-TS-24-2520
En esta primera sentencia,2 el fallo impugnado emitido por la corte a qua determinó que el Tribunal Superior Administrativo (TSA) no tenía competencia para conocer el recurso contencioso-administrativo presentado por la empresa recurrente en casación contra una resolución del Ministerio de Trabajo que rechazó la suspensión de los efectos del contrato de trabajo de ochenta de sus empleados.
Los jueces evaluaron si la acción debía ser tratada por la jurisdicción administrativa o por la jurisdicción laboral, concluyendo que correspondía a la jurisdicción laboral. Por ello, remitieron el caso a la presidencia del Juzgado de Trabajo del Distrito Nacional.
En respuesta, la empresa Working Bees DR SRL presentó un recurso de casación, argumentando que el asunto es competencia del TSA según los artículos 139 y 165 de la Constitución.
Para comprender mejor esta sentencia es necesario explicar algunos presupuestos que se detallarán a continuación. Primero, este tipo de conflictos es similar a otros en los que se discute la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa en relación con otras jurisdicciones. Aunque una dimensión del litigio puede ser una disputa entre particulares, la resolución del caso depende de la legalidad de un acto administrativo.
En este caso, los derechos de los trabajadores suspendidos dependen de la conformidad del acto administrativo emitido por el Ministerio de Trabajo, que califica la suspensión de los contratos de trabajo como legal o ilegal. Esta situación es comparable a disputas entre particulares por un nombre comercial o por cuestiones de propiedad industrial —cuya resolución depende de la legalidad de las actuaciones administrativas de la Oficina Nacional de la Propiedad Industrial (ONA PI)— o a disputas sobre inmuebles registrados, que a menudo están relacionadas con actos administrativos del Registro de Títulos.
La corte de casación ha reconocido su facultad para emitir decisiones con motivaciones adicionales a modo de obiter dicta, que son desarrollos argumentativos complementarios a la decisión principal del caso. Estas motivaciones pueden abordar otros temas con diversas finalidades, incluyendo la creación de doctrina o la sistematización de un cuerpo doctrinal. En este
2 SCJ-TS-24-2520, 29 de noviembre de 2024.
caso, la corte busca estructurar y sistematizar la doctrina relacionada con la competencia del TSA en los tipos de casos mencionados, cumpliendo así su función de unificar la jurisprudencia nacional.
En esta sentencia3 se hace una exposición detallada sobre la competencia del TSA en relación con la jurisdicción contencioso-administrativa. En primer lugar, se aclara que los procesos entre trabajadores y empleadores no deben ser considerados únicamente como disputas privadas, ya que en ellos subyace un acto administrativo cuya conformidad con la norma jurídica afecta los derechos reclamados. Esto implica que la dimensión administrativa de estos casos es fundamental y no puede ser ignorada.
La Constitución establece en su artículo 165 las atribuciones del TSA, incluyendo el conocimiento de recursos contra decisiones en asuntos administrativos, tributarios, financieros y municipales, así como de actos administrativos contrarios al derecho. Este artículo también menciona la competencia para resolver conflictos entre la Administración pública y sus funcionarios y servidores públicos. La interpretación sistemática de este con otros artículos constitucionales —como el 139, 164 y 165— es esencial para delimitar la competencia del TSA.
El artículo 164 constitucional señala que la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa está delimitada por la ley. Ello permite al legislador determinar qué asuntos deben ser abordados por esta jurisdicción y cuáles no. Esto garantiza que otros órdenes jurisdiccionales, como el laboral, inmobiliario y civil, puedan intervenir en casos específicos para asegurar una mayor garantía del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. El artículo 139, por su parte, establece que el control de la actividad administrativa corresponde, en general, a los tribunales del orden judicial, lo que implica que la jurisdicción contencioso-administrativa no tiene el monopolio de dicho control.
Finalmente, la interpretación combinada de los artículos 165 y 139 de la Constitución reconoce la idoneidad de la jurisdicción contencioso- administrativa para controlar la actividad administrativa estatal, pero también permite que otros tribunales intervengan cuando se considere que tienen una mayor idoneidad para resolver el conflicto. Esto asegura un mínimo de justicia material en la solución de los conflictos judiciales conforme al debido proceso susta ntivo y adjetivo, y ga ra ntiza el derecho f unda menta l a la t utela judicia l efectiva.
3 SCJ-TS-24-2520.
1.5. Planteamientos en la sentencia SCJ-TS-24-1743
La segunda sentencia,4 aunque es una sentencia anterior a la antes analizada complementa y refuerza el análisis sobre la competencia del TSA y otros tribunales en el control de la legalidad de la actuación administrativa. En esta se destaca la relevancia del artículo 139 de la Constitución, que establece que los tribunales del orden judicial en general controlarán la legalidad de la actuación de la Administración pública. Esto implica que el TSA no tiene el monopolio exclusivo para este control, lo cual permite que otros tribunales también intervengan en determinadas acciones judiciales.
La sentencia subraya que el legislador puede designar tribunales distintos al TSA para conocer ciertos casos, como ocurre con la Ley 20-00 sobre Propiedad Industrial. Esta ley establece que las resoluciones de la ONA PI pueden ser recurridas ante las cortes de apelación del departamento judicial correspondiente. Esto es relevante porque aunque se trate de decisiones administrativas están fundamentadas en intereses privados, lo que justifica la competencia de las cortes de apelación en materia civil y comercial.
Además, la sentencia enfatiza que la competencia de atribución de un tribunal afecta el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y al debido proceso. Si un conflicto es decidido por una jurisdicción que no es idónea desde el punto de vista de su especialidad técnica o científica, se vulnera la dimensión sustantiva de estos derechos fundamentales. Por lo tanto, la designación de la corte civil para conocer los casos de la ONA PI no viola el derecho a la tutela judicial efectiva, ya que existe una compatibilidad material entre la naturaleza de los conflictos y la competencia de la jurisdicción civil.
La referida sentencia resalta la importancia de ser juzgado por el juez competente, una garantía procesal fundamental que evita manipulaciones en la administración de justicia y asegura la imparcialidad e independencia judicial. Esto refuerza la idea de que la competencia de los tribunales debe estar claramente definida y basada en criterios públicos y objetivos para garantizar la justicia material y procesal en la resolución de los conflictos.
Como hemos podido observar, la jurisdicción y la competencia del orden contencioso-administrativo son dos conceptos que habitualmente se emplean indistintamente, pero que, cuando se analizan detenidamente, observamos que
4 SCJ-TS-24-1743, 30 de septiembre de 2024.
son dos cuestiones que van estrechamente ligadas, pero que producen efectos jurídicos distintos. A l tratarse de una cuestión improrrogable, que ni el juzgador ni las partes pueden sustraer una cuestión a la jurisdicción competente, el examen jurisdiccional debe ser una de las primeras cuestiones por analizar a la hora de interponer cualquier procedimiento contencioso-administrativo.
Es importante tener en cuenta que este examen jurisdiccional, al tratarse de una cuestión de orden público procesal, puede llevarse a cabo en cualquier momento.
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y EL PRINCIPIO DE VINCULACIÓN AL DERECHO: COMENTARIOS A LA SENTENCIA SCJ-TS-24-0286
Pedro Luis Montilla Castillo*
En la sentencia SCJ-TS-24 -0286, emitida el 29 de febrero de 2024, la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia se refirió a un diferendo sobre la manifestación de la potestad reglamentaria de la Administración. Además, abordó la cuestión de las formas de vinculación de la Administración al derecho en el ejercicio de la facultad reglamentaria o de cualquier otra forma de gestión administrativa. Este último elemento —que no es pacífico entre nosotros—, si bien no se debate con amplitud en la sentencia que analizaremos, encuentra argumentos de peso en las razones del juzgador para sostener que en determinadas circunstancias la Administración está en el deber de promover su actividad administrativa aun sin que medie un mandato expreso de la norma jurídica, siempre y cuando se cumplan determinadas condiciones.
L A SENTENCI A Y SU CONTEXTO
La Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia fue apoderada de dos recursos de casación interpuestos contra la sentencia número 0030-04 -2022- SSEN-00262, emitida el 12 de mayo de 2022 por la Tercera Sala del Tribunal Superior Administrativo. El recurso principal fue entablado por una entidad privada del sector energético (que había sido interviniente voluntaria en el proceso) y frente a este uno incidental, incoado por el ente regulador estatal en la materia, ambos en desacuerdo con la sentencia impugnada.
La sentencia impugnada anulaba una resolución de dicho ente regulador, bajo el argumento de que se basaba en el ejercicio de potestad reglamentaria para la cual no tenía una habilitación legal expresa, por lo que con ello se incurría en uno de los escenarios de anulabilidad previstos en el párrafo II del
artículo 30 de la Ley 107-13. La corte de casación acogió el recurso principal
* Pedro Luis Montilla Castillo es abogado, con estudios de especialización en Derecho Público por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), la Universidad de Palermo y la Universidad de León. Doctorando por la Universidad del Externado de Colombia. Profesor de Derecho Constitucional e Historia del Derecho en la PUCMM y en la Escuela Nacional de la Judicatura.
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y dispuso la casación total de dicho fallo, argumentando que el Tribunal Superior Administrativo había desnaturalizado los hechos al interpretar incorrectamente el alcance de la resolución inicialmente impugnada. En su motivación introdujo la cuestión relevante para este análisis: (i) que el derecho a la buena administración “obliga a los poderes públicos a realizar diligencias positivas en procura y satisfacción de fines constitucional y legalmente válidos, a condición de que razonable y proporcionalmente el ordenamiento jurídico así lo permita y siempre respetando los principios medulares del derecho” y (ii) que la Administración “no es ajena a promover toda actividad para la buena administración (derecho fundamental a la buena administración), siempre que respete el principio de proporcionalidad y no sea contraria a la ley o a los principios generales del derecho”.
L A V INCUL ACIÓN DE L A A DMINISTR ACIÓN A L DERECHO
¿Hasta qué punto está ligada la Administración solamente por los mandatos legales expresos; es decir, por las normas que disponen la realización de algo en particular? Un debate de más de dos siglos precede a cualquier respuesta posible. La doctrina de la vinculación positiva nace en el contexto de la Revolución francesa de 1789, y se fundamenta en la concepción democrática del poder, específicamente en la idea de que el único poder legítimo era el que derivaba de la ley y no del rey. Por tanto, y siguiendo esa misma lógica política, todo órgano público ejerce solamente el poder que la propia ley le permite. Según esa concepción la actividad administrativa era una mera ejecución de la ley; para garantizar este mecanismo de control del poder y resguardar la libertad del individuo se le otorgó rango constitucional a esta garantía.1
Esta corriente de pensamiento a partir de la indicada revolución burguesa implicó el abandono radical de aquella concepción absolutista del derecho que imperaba bajo las monarquías del antiguo régimen francés que visualizaban el derecho (incluso en lo relativo a las potestades reglamentarias) como una manifestación de la voluntad del rey.2 A esa idea —de vinculación de la Administración al derecho— solemos llamar “legalidad administrativa”.
1 Beladiez Rojo, Margarita. “La vinculación de la administración al derecho”. Revista de
Administración Pública, número 153 (2000): 315-49.
2 Hernández G., Francisco. “La evolución de la potestad reglamentaria en el constitucionalismo francés: mitos y realidades”. Revista de Administración Pública, número 163 (enero-abril 2004): 465-94.
Como señala oportunamente el magistrado Reyes Torres:
El principio de legalidad administrativa está basado en el entendido de que las actuaciones de los poderes públicos están condicionados a la ley. Esto puede manifestarse en dos formas: por medio de la vinculación positiva y de la vinculación negativa. La primera alude que los poderes públicos pueden ejercer sus funciones o actuaciones siempre que exista una ley previa que habilite dicho accionar; de lo contrario, dicha actuación se entiende injustificada y, por ende, inválida o ineficaz, según sea el caso. La segunda versa sobre que no siempre los poderes públicos actúan a partir de una habilitación legal expresa, pues pueden actuar, en ciertas circunstancias, si dichas habilitaciones (1) no v ulneran derechos (adquiridos); (2) no son irrazonables; y (3) no son manifiestamente contrarias a disposiciones jurídicas, en particular de carácter legal o que estén reservadas tanto al legislador como a un poder público concreto.3
Ya en nuestro sistema, los constituyentes de San Cristóbal, influidos por diferentes textos constitucionales que gozaban de gran reputación en su época,4 incorporaron la doctrina de la legalidad de cara al ciudadano en el artículo 27 de la Constitución de 1844, el cual señalaba que “a nadie se le puede obligar a que haga lo que la ley no manda, ni impedir que haga lo que la ley no priva”. Esta fórmula se ha mantenido prácticamente inalterada (incluso en su redacción) en todas las reformas constitucionales hasta la más reciente del año 2024. No es ocioso resaltar que incluso en el artículo 1 del proyecto de Constitución de Duarte se expresaba la cuestión de la legalidad en ambas vertientes al establecerse que “la Ley es la regla a la cual deben acomodar sus actos, así los gobernados como los gobernantes”.
Esta idea de la vinculación positiva al derecho se ha mantenido casi invariable en nuestra historia constitucional, con una excepción significativa justo un siglo antes de la emisión de la sentencia comentada: en la reforma constitucional de 1924 se aprecia una forma de vinculación negativa, en la idea de que más allá de las pautas reglamentarias establecidas por el legislador, ante la inexistencia de una ley previa el Poder Ejecutivo podía acudir a la técnica de
3 Reyes Torres, Amaury A. “Bases constitucionales del derecho administrativo”, en Manual de derecho administrativo dominicano. Tomo I. Santo Domingo: Tribunal Constitucional, 2024, 108-39.
4 Rodríguez Demorizi, Emilio. La Constitución de San Cristóbal 1844-1854. Colección Clásicos de
Derecho Constitucional. Santo Domingo: Tribunal Constitucional, 2017, 53.
los “reglamentos autónomos”, con lo cual algún sector de la doctrina identifica
una suerte de “vinculación negativa”.5
Hoy en día, sin embargo, una nueva corriente de pensamiento justifica la doctrina de la vinculación negativa desde otra perspectiva ideológica. Una de estas corrientes establece que la Administración podría hacer “no meramente aquello que la Ley expresamente le autorice, sino todo aquello que la Ley no prohíbe”. Entonces, la vinculación negativa de la Administración a la legalidad significa que esta simplemente opera como un límite externo a la libertad de determinación de aquella, quien puede aprovechar los espacios libres de derecho para realizar todas las actuaciones necesarias para conseguir los fines por los cuales existe.6 Como comenta el profesor Hernández-Mendible en un trabajo reciente, “en estos casos la norma jurídica se comporta como límite a la actuación válida de la autoridad pública, pudiendo esta actuar sin que exista una habilitación expresa y previa, siempre y cuando no exceda los límites o las prohibiciones contempladas en la norma”.7
Para un sector de la doctrina la vinculación negativa supone un esquema dual de la legitimidad que opera en su soporte. Presenta a la ley como un límite y por esta razón se establece el concepto de ley material que se identifica con los contenidos esenciales del ordenamiento jurídico. A l lado de esos contenidos propios de la ley existen espacios exentos de ley, ocupables con la legitimidad de los otros poderes del Estado, especialmente del Ejecutivo. Esto concuerda con los criterios fundamentales de la Constitución. Esta interpretación apreciaría, además de la vinculación positiva —claramente establecida en la Constitución—, la vigencia de la vinculación negativa, que para nosotros encontraría su fundamento en los siguientes conceptos establecidos en nuestra carta fundamental: el Estado liberal de derecho, el concepto de ley material y
5 Véase al efecto el numeral 3 del artículo 49 de la Constitución dominicana de 1924. En palabras del profesor Pellerano Gómez, “a partir de la Constitución de 1924 se instaura un nuevo régimen que desliga la facultad del Presidente para dictar reglamentos de la existencia previa de una ley, ya que sólo lo supedita a que sea considerado necesario, con lo cual se reconoce la posibilidad de que existan reglamentos autónomos, esto es, aquellas normas de aplicación general que dicta el Presidente de la República sin que hayan disposiciones legales preexistentes a la materia que regula”. Pellerano Gómez, Juan Ml. Constitución y política. Santo Domingo: CAPELDOM, 1990, 188.
6 Tafur Charun, Emilio. “El principio de legalidad: ¿vinculación positiva o vinculación negativa?”.
Revista de Administración Pública, número 196 (enero-abril 2015): 2-61.
7 Hernández-Mendible, Víctor. “El principio de la legalidad de la Administración”, en Manual de derecho administrativo dominicano. Tomo I. Santo Domingo: Tribunal Constitucional, 2024, 407-33.
la potestad reglamentaria autónoma, vinculada con los actos discrecionales del
Ejecutivo, tales como los actos políticos o de gobierno.8
Llegados aquí, conviene preguntarnos: ¿Cuál es el modelo de legalidad administrativa que prima en el ordenamiento jurídico dominicano? ¿Podemos hablar de un sistema mixto en el que, además de la vinculación positiva claramente establecida en la Constitución, se verifiquen escenarios de esa “vinculación negativa?
Sobre la vinculación positiva no hay duda alguna, pues el artículo 138 de nuestro texto constitucional hace énfasis en que la Administración pública debe ejercer sus potestades “con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado”. Asimismo, el artículo 3.1 de la Ley 107-13 sobre sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo consagra el principio de juridicidad, en cuya virtud toda la actuación administrativa se somete plenamente al ordenamiento jurídico del Estado. Lo propio ocurre con el artículo 12.2 de la Ley 247-12 sobre Administración Pública. Como lo explica Rebollo Puig, “la posición en que coloca a la Administración ante el derecho es posición esencialmente distinta de la de los individuos ante el derecho; la diferencia más importante no es que Administración y ciudadanos estén sometidos a normas diversas, sino lo que esas normas significan para la Administración y para los ciudadanos”.9
Sin embargo, de las disposiciones normativas señaladas no se desprende que la opción de la vinculación negativa esté totalmente vedada, o al menos que le esté prohibido al legislador establecer supuestos específicos dentro del ordenamiento en los cuales se justifique esta doctrina. En efecto, una interpretación del artículo 138 de la Constitución o el artículo 3.1 de la Ley
107-13 nos induciría a admitir que estas normas no descartan categóricamente la hipótesis de legalidad administrativa bajo la doctrina de la vinculación negativa, pues en esa hipótesis la Administración realiza actuaciones que si bien no están ordenadas explícitamente por el ordenamiento jurídico, tampoco les son contrarias y, por demás, resultan necesarias.
8 Cazor Aliste, Kamel. “Principio de legalidad y criterios de vinculación positiva y negativa en la
Constitución”. Revista de Derecho VIII (diciembre 1997): 91-96.
9 Rebollo Puig, Manuel y Diego Vera Jurado (dirs.). Derecho administrativo. 5.ª ed. Vol. I. Madrid: Tecnos, 2019, 149.
Este criterio parece ser el tomado en cuenta en la motivación del fallo objeto de análisis al establecer que:
Resulta oportuna la ocasión para apuntar que si bien el principio de legalidad administrativa tradicionalmente ha sido conceptualizado como aquel que impone a toda persona, institución y órgano de someter su actuación administrativa al mandato legal y que constituye un límite racional y una condición de las actuaciones de la administración; de manera que se hace ineludible, la determinación, por parte de los jueces del mérito del recurso contencioso administrativo, de si se encuentra ante un supuesto de hecho, conforme con el cual, la Administración Pública tiene autorización legal para hacer determinada actuación (vinculación positiva); o si por el contrario, se encuentra ante un supuesto en el cual la norma no hace una mención expresa de un mandato de hacer; pero no indica un impedimento a la actuación administrativa (vinculación negativa), hoy en día en modo alguno puede obviarse que a partir del reconocimiento del derecho fundamental a la buena administración o buen gobierno (TC/0322/14), dicho derecho también obliga a los poderes públicos a realizar diligencias positivas en procura y satisfacción de fines constitucional y legalmente válidos, a condición de que razonable y proporcionalmente el ordenamiento jurídico así lo permita y siempre respetando los principios medulares del derecho.
Entre nosotros, por supuesto, la tesis de la vinculación negativa para la Administración no tiene un respaldo normativo expreso, ni tampoco una reflexión doctrinal extensa. Como he sostenido en otra ocasión,10 “es entendible la postura reacia de un sector importante, que teme por un comportamiento injustificadamente desbordado del marco legal por parte de entes públicos que no necesariamente puedan justificar en la protección de derechos sus actuaciones”. Sin embargo, autores como Santamaría Pastor 11 afirman que “en la actualidad, la vinculación negativa puede ser vista incluso como la regla general, y otros admiten que es importante que al menos la técnica de la vinculación positiva sea matizada”. Esta postura, que aún no gana suficiente fuerza en la academia criolla pero parece tomar cuerpo en su pra xis administrativa, ha sido abordada por el profesor Medina Reyes, quien explica que “siempre que sea necesario para la protección de los derechos del ciudadano, la Administración
10 Montilla Castillo, Pedro. “La Administración pública”, en Manual de derecho administrativo dominicano. Tomo I. Santo Domingo: Tribunal Constitucional, 2024, 45-105.
11 Cfr. Santamaría Pastor, Juan (dir.) Los principios jurídicos del derecho administrativo. La Ley,
2010, 61.
puede desbordar la simple habilitación legal, en tanto no actúe expresamente contra el marco jurídico vigente”.12
EL DI Á LOGO JURISPRUDENCI A L
La Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia efectúa el diálogo natural con el tribunal que emitió la sentencia impugnada, con el que discute dos elementos: (i) si hubo o no un ejercicio de la potestad reglamentaria de la Administración, así como el supuesto de un exceso, y (ii) si la actividad administrativa impugnada implicaba una extralimitación a la idea de la vinculación positiva de la Administración al derecho, toda vez que el tribunal a quo parte de la premisa de que es esta la tesis vigente en nuestro sistema, a partir de lo dispuesto por el artículo 138 de la Constitución. Del mismo modo, dialoga con el Tribunal Constitucional en relación con la existencia de una vinculación negativa al derecho aplicable a la Administración pública como una consecuencia del derecho de buena administración que el Tribunal Constitucional (TC) ha venido desarrollando.13
Sobre la primera cuestión, la corte de casación plantea que la resolución del ente regulador no invade el ámbito reglamentario ni pretende la modificación de un reglamento dictado mediante decreto del Poder Ejecutivo, lo que implicaría un conflicto de jerarquía normativa. De ser cierta la premisa asumida por el TSA —que la Administración había hecho un uso excesivo de la facultad reglamentaria—, habríamos encontrado un escenario aun más interesante en cuanto a la posibilidad de que la Administración emitiese un reglamento autónomo; es decir, más allá de la posibilidad expresa de la ley que regula la materia. Ello nos habría obligado a acudir a los criterios del TC14 a partir del precedente TC/0032/12 del 15 de agosto del 2012, que señala: “La heteronomía de los reglamentos implica no sólo que no pueden expedirse sin una ley previa a cuya pormenorización normativa están destinados, sino que su validez jurídica-constitucional depende de ella en cuanto no deben contrariarla
ni rebasar su ámbito de aplicación. A excepción del poder reglamentario
12 Medina Reyes, Roberto. La administración del Estado social y democrático de derecho. Santo
Domingo: Librería Jurídica Internacional, 2019, 150.
13 El TC ha desarrollado su criterio a partir del precedente TC/0322/14, del 22 de diciembre de
2014.
14 Sobre la noción de la potestad reglamentaria y sus características particulares, véanse los precedentes TC/0415/15 del 28 de octubre del 2015 y TC/0205/20 del 14 de agosto del 2020.
autónomo, no puede expedirse un reglamento sin que se refiera a una ley, y se funde precisamente en ella para proveer en forma general y abstracta en lo necesario a la aplicación de dicha ley a los casos concretos que surjan”.
Por demás, de haber sido cierta la primera premisa, la jurisprudencia constitucional habría presentado una objeción expresa como la prevista en la sentencia TC/0787/24 del 11 de diciembre del 2024, en la que indica “que en el Estado Constitucional la producción del derecho debe agotar el procedimiento de los debates hegemónicos de las diversas representaciones que confluyen en el parlamento (Congreso Nacional). Esa es la fuente primaria del ordenamiento jurídico, sin desconocer la capacidad reglamentaria de la administración, aunque en los estrictos casos señalados por la Constitución y la ley que la habilita. El principio de democracia exige que el derecho deba legitimarse a partir del cumplimiento de sus propios cauces de producción constitucionalmente previstos”.
Vemos que el supuesto de incursión en la actividad reglamentaria no se verifica en la especie en tanto la Tercera Sala expone que “el lenguaje adoptado por dicha resolución no revela u ostenta una naturaleza conminatoria, ni su contenido implica una modificación del citado reglamento”. Ello hace especialmente interesante el estudio de que precisamente en el ámbito reglamentario es en el que tanto la doctrina como la jurisprudencia han considerado posibles ciertas manifestaciones de vinculación negativa. Tómese como ejemplo —acorde con la visión del magistrado Ortega Polanco15 — la potestad reglamentaria de autoorganización y autoadministración, al establecer que los organismos autónomos de la Administración poseen, en principio, potestad de reglamentar aquellos asuntos que permitan asegurar su capacidad de autoorganización y autoadministración interna. A tono con ello, Eduardo Jorge aborda la facultad del Tribunal Constitucional para complementar los vacíos procedimentales de la normativa procesal constitucional.16 Ortega, finalmente, plantea otro escenario posible, en el contexto de un estado de excepción, en el que entiende que es posible para el Poder Ejecutivo emitir una especie de “reglamento de necesidad”. Respecto a la segunda etapa del diálogo jurisprudencial, la Suprema Corte aborda la cuestión relativa a si existe
15 Ortega Polanco, Francisco A. “El reglamento”, en Manual de derecho administrativo dominicano.
Tomo I. Santo Domingo: Tribunal Constitucional, 2024, 243.
16 Jorge Prats, Eduardo. “La potestad reglamentaria del Tribunal Constitucional”. Acento,
23 de enero de 2015. https://acento.com.do/opinion/la-potestad-reglamentaria-del-tribunal-
constitucional-8215121.html.
en la actividad administrativa juzgada un desbordamiento de la vinculación positiva de la Administración al derecho y si es ello jurídicamente posible o válido y, por supuesto, si es en alguna manera deseable en el marco del desarrollo constitucional de nuestro sistema. A l hacerlo, inicia de inmediato con esta mención el diálogo con el Tribunal Constitucional, pues, aunque este último no ha dado cabida en su jurisprudencia al debate sobre si la vinculación negativa tiene asidero en el derecho dominicano, la corte de casación construye su aproximación a dicha tesis a base de la noción de “buena Administración” que ha venido construyendo el Tribunal Constitucional a partir de la ya citada sentencia TC/0322/14, del 22 de diciembre de 2014.
La Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia afirma que más allá de la vinculación positiva “(…) hoy en día en modo alguno puede obviarse que a partir del reconocimiento del derecho fundamental a la buena administración o buen gobierno, dicho derecho también obliga a los poderes públicos a realizar diligencias positivas en procura y satisfacción de fines constitucional y legalmente válidos, a condición de que razonable y proporcionalmente el ordenamiento jurídico así lo permita y siempre respetando los principios medulares del derecho”. Se trata de una alusión tímida a la idea de la vinculación negativa (una única mención en el texto de la sentencia y en dinámica ilustrativa, sin debatir sobre su concepto ni sobre su conveniencia), pero suficiente para abrirse a la discusión.
Esta vez la construcción se realiza a partir de las obligaciones que se desprenden de un derecho fundamental y no desde la perspectiva del abordaje constitucional expreso de una forma negativa de vinculación de la Administración al derecho. La Suprema Corte utiliza el criterio de que la buena administración,17 en cuanto derecho fundamental, implica obligaciones
17 Como señala oportunamente la doctrina, este derecho constituye un tema de gran relevancia teórica y práctica para nuestro derecho interno (en especial para el derecho administrativo, el derecho constitucional y el derecho internacional público), en tanto que tiene que ver con los derechos básicos de la persona y con su relación respecto de uno de los órganos constitucionales fundamentales en la vida de los ciudadanos, la Administración. La configuración constitucional de este derecho, más allá de la clásica concepción de los derechos civiles y políticos como derechos frente al poder, presenta asimismo un aspecto novedoso por implicar una serie de actuaciones u obligaciones positivas susceptibles de ser exigidas ante la Administración; de ahí que ese derecho se presente como un valor añadido de necesaria consideración en la reforma de nuestra Administración. Efectivamente, el carácter del derecho a una buena administración como derecho instrumental, derecho-garantía o derecho de ámbito procesal reviste una gran importancia desde el punto de vista de su ejercicio, como ocurre con el derecho a la tutela judicial efectiva. Tomás Mallén, Beatriz. El derecho fundamental a una buena administración. Madrid: MAP,
2004, 317.
particulares a cargo de los poderes públicos, a las que se refiere como “diligencias positivas” y que condiciona por un lado a que se efectúen en procura y satisfacción de fines constitucional y legalmente válidos, y por otro a que el ordenamiento jurídico lo permita “respetando los principios medulares del derecho”.
Con esto la Tercera Sala asume el criterio de la doctrina administrativista de América Latina en torno a que con base en la buena administración, “los poderes públicos deben remover los obstáculos que impidan al individuo y sus asociaciones gozar en forma efectiva la libertad y la igualdad”.18
Esta visión es la que ha asumido desde hace ya un tiempo una buena parte del derecho administrativo en occidente, lo que describe con detalle Jaime Rodríguez-A rana:
En la medida en que la Administración se contempla, en efecto, como la institución por excelencia al servicio de los intereses generales y éstos se definen de manera abierta, plural, dinámica, complementaria y con un fuerte compromiso con los valores humanos, entonces el aparato público deja de ser un fin en sí mismo y recupera su conciencia de institución de servicio esencial a la comunidad. Así, de esta manera, es más fácil entender el carácter capital que tiene el derecho ciudadano a una buena administración pública. derecho que supone, insisto, como corolario necesario, la obligación de la Administración pública de ajustar su actuación a una serie de parámetros y características concretas y determinadas que se expresan constitucionalmente en la idea de servicio objetivo al interés general. Parámetros y características que suponen, en sí mismas, diques de contención frente a concepciones y explicaciones de corte estático y cerrado en las que crece a gran velocidad la corrupción.19
Finalmente, al justificar la idea de un ejercicio de la actividad administrativa más allá del mandato estrictamente reglado, la Tercera Sala acude a otra figura relevante (y poco discutida entre nosotros): la dimensión objetiva de los derechos fundamentales. A firma el juzgador que esta “influye en su consideración como componente básico de la sociedad, conformando el núcleo del que debe partir toda la actividad de los poderes públicos para satisfacerlos. Esto significa que
18 Ivanega, Miriam Mabel. Instituciones de derecho administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2012, 135.
19 Rodríguez-Arana, Jaime. La dimensión ética de la función pública. Madrid: Instituto Nacional de
Administración Pública, 2013, 90.
la administración pública no es ajena a promover toda actividad para la buena administración, siempre que respete el principio de proporcionalidad y no sea contraria a la ley o a los principios generales del derecho)”.
La sentencia dictada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia cuyo criterio motiva el análisis del presente ensayo genera un espacio de diálogo jurisprudencial con el Tribunal Constitucional porque dicha decisión genera un nuevo supuesto de ejercicio de potestad reglamentaria, sin una ley habilitante previa y bajo la doctrina de la vinculación negativa.
Este sería el quinto supuesto explorado por nuestro derecho en ese sentido: el primero, la facultad de emitir reglamentos autónomos del presidente de la República; el segundo, la capacidad autonormativa de los organismos constitucionales autónomos para reglamentar su funcionamiento interno; el tercero, la potestad del Tribunal Constitucional para cubrir los vacíos o lagunas procedimentales de la normativa procesal constitucional, sobre la base del principio de autonomía procesal; el cuarto, los reglamentos de necesidad durante los estados de excepción; y el quinto, cuando instituciones del Estado tengan la obligación legal de realizar diligencias que garanticen el ejercicio de derechos fundamentales (como el derecho a la buena administración) respetando el principio de proporcionalidad, no esté expresamente prohibido por la ley, y la reglamentación respete los principios generales del derecho.
CONCLUSIONES
Como se observa, de la decisión de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia se deduce una especie de examen o test que permitiría evaluar cuándo un caso se enmarcaría en este supuesto de vinculación negativa y evitaría estimular episodios de arbitrariedad reglamentaria que desnaturalizan el principio de legalidad administrativa. Los elementos del referido examen serían los siguientes:
a) que la ley o normativa que regule la actividad administrativa de la institución del Estado le reconozca capacidad para realizar diligencias que favorezcan o faciliten el ejercicio del derecho a la buena administración (lo que podría considerarse un paso cumplido para la totalidad de los entes públicos bajo la égida del precedente TC/0322/14 y la Ley 107-13);
b) que la ley no le prohíba expresamente a la institución pública la actividad administrativa en cuestión;
c) que el objeto de la actividad procure satisfacer fines constitucional y
legalmente válidos;
d) que la actividad administrativa desplegada respete el principio de razonabilidad o proporcionalidad;
e) que la actividad de la Administración no invada la competencia de otro órgano público o se trate —en el ámbito reglamentario— de una materia sujeta a reserva legal;
f) que la actividad administrativa desplegada no resulte contraria a los principios generales o medulares del derecho.
El aporte de la Tercera Sala de la Suprema Corte al debate académico sobre este tema resulta interesantísimo. No es un debate pacífico y exento de controversias, pues, como ya se vio, presenta la posible aplicación de una tesis de vinculación negativa por parte de una de las cortes en diálogo –la Suprema Corte de Justicia— a partir de la interpretación de la figura de la buena administración elaborada por la otra corte en diálogo –el Tribunal Constitucional— sin que este ú ltimo se haya referido directa mente a la tesis de la v incu lación negativa. El tema da base para interesantes reflexiones en lo porvenir.
Por demás, aunque entre nosotros la discusión no tiene precedentes antiguos, en otros litorales es una cuestión que se ha debatido por generaciones. Es oportuno que, más allá del esfuerzo jurisprudencial de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia y los aportes de algunos autores como los ya citados, nuestra comunidad debata más minuciosamente sobre el alcance de estas ideas. Veremos entonces si prevalece la tradicional postura de la vinculación positiva o si entendemos, como apunta el profesor Medina Reyes, que la “tesis de la vinculación negativa como regla general de las actuaciones administrativas encuentra sustento a partir del reconocimiento de la cláusula del Estado social y democrático de derecho. Y es que, (…) la función administrativa en este modelo de Estado consiste en una habilitación constitucional previa para que los órganos y entes públicos puedan adoptar las medidas que sean necesarias para garantizar la protección efectiva de los derechos de las personas y para asegurar la obtención de los medios que les permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva”.20
20 Medina Reyes, La administración del Estado social y democrático de derecho, 150.
He sostenido antes que “mantener la vinculación positiva como regla y aceptar la vinculación negativa para casos que estén debidamente motivados y sujetos a los principios constitucionales que de manera natural rigen la Administración [debe ser] una postura que, al día de hoy, resulte más compartida. Sin embargo, la tesis de la vinculación negativa presenta un interesante punto de partida para la reorientación del debate sobre la vinculación en nuestro ordenamiento”.21 La tesis que presenta la decisión comentada parece retomar este debate y si bien solo tiene un efecto inter partes por la naturaleza propia del recurso de casación, presenta una oportunidad relevante para la maduración de nuestras herramientas jurídicas.
De ahí la importancia del ejercicio que realiza nuestra jurisprudencia (vinculante o no) de dialogar entre las cortes y construir, a partir de allí, el derecho. Este diálogo jurisprudencial entre altas cortes no solo contribuye a enriquecer este debate ya entablado en las aulas universitarias o en las revistas y libros especializados en derecho administrativo, sino que genera mayor conciencia en la Administración pública sobre el nivel de responsabilidad y alcance jurídico de la potestad reglamentaria; incluso fomenta una cultura institucional más a tono con la noción de un Estado social y democrático de derecho.
21 Montilla Castillo, “La Administración pública”, 67.
AUTONOMÍA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR O DISCIPLINARIO DEL DERECHO PENAL. COMENTARIO A LA SENTENCIA SCJ-TS-24-2162 DICTADA POR LA TERCERA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
Jacqueline I. Ramos Ureña*
I. EXORDIO
En el contexto del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado resulta esencial examinar los límites y la autonomía que distinguen al derecho penal del derecho administrativo sancionador. Esta distinción se torna particularmente relevante cuando una misma conducta es objeto de análisis tanto en el ámbito penal como en el disciplinario, lo que plantea interrogantes sobre la interdependencia o independencia entre ambos sistemas. La sentencia núm. SCJ-TS-24 -2162, dictada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la República Dominicana, ofrece una valiosa oportunidad para abordar esta problemática. En ella se analiza el caso de un miembro de la Policía Nacional desvinculado por decisión administrativa tras haber sido absuelto penalmente por insuficiencia de pruebas, y se establece como criterio jurisprudencial que la absolución penal no condiciona la validez de la sanción disciplinaria si esta ha sido impuesta conforme al debido proceso administrativo.
El presente trabajo tiene como propósito comentar la referida sentencia desde una perspectiva jurídica, destacando su relevancia para la configuración del derecho administrativo sancionador como una expresión autónoma del ius puniendi estatal y sus implicaciones prácticas en el régimen disciplinario de los servidores públicos.
II. L A SENTENCI A
El caso objeto de comentario tiene como origen la decisión de la Dirección General de la Policía Nacional de desvincular al señor A rgelis Pinales Villar mediante la Orden Administrativa núm. 055-2019. Esta medida disciplinaria
* Jacqueline I. Ramos Ureña es jueza de la Quinta Sala del Tribunal Superior Administrativo; magíster en Derecho Constitucional, con una titulación dual en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra y la Universidad de Castilla-La Mancha; docente.
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se fundamentó en hechos vinculados a una investigación penal, respecto de los cuales posteriormente la Segunda Cámara del Juzgado de Primera Instancia del Distrito Judicial de San Cristóbal lo declaró no culpable por insuficiencia de pruebas.1 Frente a la decisión administrativa que dispuso su desvinculación del cuerpo castrense, el afectado interpuso un recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior Administrativo (TSA).
El Tribunal Superior Administrativo acogió el recurso, anuló la orden de cancelación y dispuso la reintegración del señor A rgelis Pinales Villar. Esta decisión estuvo apoyada en que el accionante fue declarado no culpable por la jurisdicción represiva, premisa que estableció las bases para que la jurisdicción señalara que la Administración no agotó el procedimiento disciplinario que justificaba la destitución.
Sin embargo, la Dirección General de la Policía Nacional recurrió la sentencia en casación ante la Suprema Corte de Justicia, argumentando que el derecho administrativo sancionador —y, en particular, el régimen disciplinario de la Policía Nacional— goza de autonomía respecto del derecho penal. En su recurso, defendieron que la Administración tiene la potestad de imponer sanciones disciplinarias con base en su normativa interna, por lo que los jueces del fondo incurrieron en una desnaturalización de los hechos del caso, pues en la sentencia impugnada establecieron que procedía la reposición del servidor policial en virtud de que no le fue seguido el debido procedimiento disciplinario, pese a que en su decisión describieron las piezas documentales que demostraban la existencia de un procedimiento, los motivos y razones que lo originaron, los órganos que participaron, así como la falta disciplinaria en que incurrió la parte recurrida.
La Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, al decidir sobre el recurso de casación interpuesto por la Dirección de la Policía Nacional, mediante la sentencia núm. SCJ-TS-24 -2162 del 31 de octubre de 2024 determinó que el tribunal de fondo incurrió en un error jurídico al vincular la absolución penal del servidor policial con la invalidez del procedimiento disciplinario administrativo. En lugar de valorar de forma autónoma y completa las actuaciones administrativas realizadas por la Dirección de la Policía Nacional, concentró su análisis en la sentencia penal absolutoria, obviando su deber de examinar los documentos probatorios aportados por la Administración que acreditaban la existencia de un trámite disciplinario previo a la desvinculación.
1 Sentencia núm. 301-2021-SSEN-00046, del 17 de mayo de 2021.
En tal sentido, la Corte De Casación consideró que esta omisión constituyó una desnaturalización de los hechos, ya que el tribunal de fondo no valoró adecuadamente las pruebas presentadas por la parte recurrente. En el fallo comentado, la Suprema Corte de Justicia advierte, además, que el derecho administrativo sancionador es autónomo respecto del derecho penal, lo que implica que la existencia o no de una condena penal no determina, por sí sola, la validez o invalidez de una sanción administrativa, siempre que esta última se haya adoptado respetando el debido proceso administrativo.
III. COMENTA RIO
La potestad punitiva del Estado o ius puniendi es “el derecho del Estado a imponer penas y a ejecutarlas como consecuencia de la comisión de un delito. Este poder-deber de castigar se encuentra limitado por una serie de principios que legitiman el derecho subjetivo del Estado a imponer una pena”.2 Conforme al Diccionario panhispánico del español jurídico supone “la potestad del Estado para castigar mediante los dos sistemas represivos existentes en nuestro derecho: el derecho penal, que es aplicado por los jueces y tribunales, y el derecho administrativo, que es aplicado por la Administración”.3
De esto podemos inferir que la potestad sancionadora del Estado se manifiesta en dos formas diferenciadas: la penal y la administrativa. Aunque presentan diferencias sustanciales en su naturaleza y régimen jurídico, ambas comparten elementos esenciales, como su sujeción al principio de legalidad y la obligación de garantizar un núcleo mínimo de derechos y garantías procesales a los individuos sometidos a un proceso o procedimiento con fines punitivos.
Sobre el particular, la Corte Constitucional de Colombia ha establecido: “El derecho sancionador es una categoría jurídica amplia y compleja, por la cual el Estado puede ejercer un derecho de sanción o ius puniendi, destinado a reprimir conductas que se consideran contrarias al Derecho, es decir, a los derechos y libertades u otros bienes jurídicos protegidos. Dentro de sus manifestaciones, se han distinguido de un lado el derecho penal delictivo, que por lo mismo que está encaminado a proteger bienes jurídicos más preciados para el ordenamiento admite la punición más severa, y de otro, los que representan
2 Peláez F., Mercedes. “Pena”, Diccionario Jurídico Mexicano, UNAM-Porrúa, t. P-Z, 2011, p.
2818
3 Real Academia Española (RAE), Diccionario panhispánico del español jurídico, 2020 [en línea]
en general poderes del Derecho administrativo sancionador, como es el caso del contravencional, del disciplinario y del correccional (…). Entre los diversos tipos de derecho sancionador existen diferencias: es así como en el derecho penal no sólo se afecta un derecho tan fundamental como la libertad, sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con má ximo rigor las garantías del debido proceso y admite una punición más severa. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial, por lo que las sanciones aplicables son de diferente entidad”.4
En efecto, la potestad sancionadora de la Administración es una manifestación de este ius puniendi estatal, que implica su atribución de imponer sanciones administrativas frente a los actos ilícitos que por acción u omisión se cometan en contra de la norma administrativa, y cuya activación “supone el incumplimiento de obligaciones públicas de los administrados, las que bien pueden imponerse por la ley (entiéndase normas jurídicas) o por un acto especial de la autoridad administrativa, en el ejercicio de una facultad conferida por la misma ley”.5
En este mismo orden, nuestra doctrina define la potestad sancionadora de la Administración como “la facultad que el legislador otorga a la administración de sancionar a quienes vulneren la legalidad administrativa para garantizar su observancia y los deberes y limitaciones impuestos a los ciudadanos por las normas jurídicas o los actos administrativos obligatorios”.6 En el estado actual de nuestro derecho, el fundamento de tal potestad de la Administración pública descansa en el artículo 40.17 de la Constitución dominicana, mientras que el procedimiento para su ejercicio lo encontramos en las disposiciones normativas de la Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo.
El texto constitucional citado en el párrafo que antecede instituye una reserva de ley en materia de potestad sancionadora de la Administración pública,
4 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia núm. C-762/09, 29 de octubre de 2009.
5 Báez M., Roberto. Manual de derecho administrativo, 2.ª ed. México: Editorial Trillas, 1997, 334-35.
6 Rivero O., Ricardo y Ortega P., Francisco. Manual de derecho administrativo. Fundación Global
Democracia y Desarrollo-FUNGLODE; Instituto Global de Altos Estudios en Ciencias Sociales, 2016,
122.
lo cual implica que tanto la atribución de esa potestad a un órgano determinado como la tipificación de la conducta sancionable deben estar expresamente configuradas en una norma de rango legal; esto se establece, además, en los artículos 35 y 36 de la señalada Ley núm. 107-13.
Es dable afirmar que el derecho penal y el derecho administrativo sancionador, manifestaciones inequívocas de la facultad del Estado de imponer sanciones ente las infracciones a las normas, están estrictamente relacionados. Ambos sistemas normativos se articulan como manifestaciones de esta facultad estatal de imponer consecuencias jurídicas adversas —como restricciones de derechos, imposición de deberes o incluso la privación de bienes— ante el incumplimiento de normas previamente establecidas. Esta cercanía estructural y funcional explica que los principios fundamentales que rigen el derecho penal —como la legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, debido proceso, culpabilidad y proporcionalidad— informen también al derecho administrativo sancionador, aunque con adaptaciones y precisiones conforme a la naturaleza y fines propios de la actuación administrativa.
En efecto, aunque se trata de dos ramas distintas del ordenamiento jurídico, el derecho administrativo sancionador ha sido progresivamente impregnado por las garantías del derecho penal.7 La razón de ello es una cuestión lógica y descansa en que no puede permitirse que, por el hecho de no estar ante una sanción penal en sentido estricto, se relajen las exigencias del respeto a los derechos fundamentales de los ciudadanos. Por esta razón, principios como la legalidad, la tipicidad (que exige una descripción clara y precisa de la conducta sancionable), la proporcionalidad (que impone un equilibrio entre la gravedad del hecho y la severidad de la sanción) y la presunción de inocencia deben ser observados también en los procedimientos administrativos sancionadores, sin que ello signifique una judicialización de la función administrativa.
En el caso Baena Ricardo vs. Panamá, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, refiriéndose al tema, también hace esta distinción, al establecer que “las sanciones administrativas son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas. Unas y otras implican menoscabo, privación o alteración de los derechos de las personas, como consecuencia de una conducta ilícita”. Apunta la necesidad, en un sistema democrático, de extremar las precauciones para que dichas
7 Ibid., p. 126.
medidas se adopten respetando los derechos de las personas y una cuidadosa verificación previa de la existencia de la conducta ilícita. Y añade: “Asimismo, en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende sancionar. La calificación de un hecho como ilícito y la fijación de sus efectos jurídicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que se considera infractor. De lo contrario, los particulares no podrían orientar su comportamiento conforme a un orden jurídico vigente y cierto, en el que se expresan el reproche social y las consecuencias de éste. Estos son los fundamentos de los principios de legalidad y de irretroactividad”.8
Podemos afirmar que la potestad sancionadora de la Administración constituye una manifestación de la función administrativa del Estado, orientada al mantenimiento del orden jurídico y a la protección de los intereses generales. Esta potestad, que permite a los entes administrativos imponer sanciones a los ciudadanos o a los propios servidores públicos, tiene su fundamento en el principio de autotutela y en la necesidad de preservar la eficacia y legalidad del actuar administrativo.
Debemos enfatizar en que la relación existente entre el derecho administrativo sancionador y el derecho penal, con relación a sus principios y reglas, no implica una contradicción entre estos ni mucho menos un estado de subordinación; “los instrumentos tienen una maduración teórica en el derecho penal superior siempre y cuando se consideren que como una vía para robustecer la potestad sancionadora de la administración del derecho público estatal. Los principios y normas penales tienen una función integradora para que el Derecho administrativo sancionador desarrolle sus propias categorías jurídicas”.9
En este punto es necesario hacer otra distinción sobre un aspecto que se aborda de forma indistinta en la sentencia en comento. La potestad sancionadora de la Administración es el género del que se desprende la potestad disciplinaria relativa al régimen disciplinario de los empleados públicos, es decir, que, aunque poseen una evidente interdependencia, esta última (potestad sancionadora de
8 Corte IDH, Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, Fondo, reparaciones y costas, sentencia del 2 de febrero de 2001, párrafos 106, 107 y 116.
9 Nieto, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. 4.ª ed. Madrid: Tecnos, 2006, 85-86,
164-165
tipo disciplinario) constituye un ámbito especial que tiene por objeto proteger el adecuado funcionamiento del servicio público y de su prestación.10 Mientras que la potestad administrativa sancionadora se dirige a la tutela de intereses públicos e intereses generales, en este mismo marco la potestad disciplinaria de la Administración se enfoca en la protección de bienes jurídicos específicos en materia del servicio público del funcionario.
La doctrina define dicha potestad como “el poder para castigar o sancionar que tiene la Administración pública con respecto a sus propios funcionarios y empleados por el incumplimiento de sus deberes y obligaciones, sobre la base de sus potestades de organización y dirección, para preservas la propia estructura y eficacia”.11 La potestad disciplinaria no se ejerce en defensa del interés punitivo en sentido estricto, como ocurre en el derecho penal, sino como una herramienta para garantizar el correcto funcionamiento de la Administración pública y la buena prestación de los servicios públicos.
En este orden, la doctrina establece que la diferencia sustancial entre el derecho penal —que protege bienes jurídicos protegidos— y el derecho disciplinario —que regula relaciones especiales de sujeción y deberes del funcionario— implica que las infracciones disciplinarias no constituyen delitos porque su fin es otro, correspondiente al del derecho administrativo sancionador, que protege intereses públicos y generales.12 En otras palabras, conforme señala este mismo autor, “la infracción disciplinaria, a diferencia del delito, no atenta contra bienes jurídicos, sino, cosa muy distinta, contra los deberes del servicio funcionarial”.13
Estamos frente a un régimen jurídico autónomo que busca asegurar que los funcionarios cumplan con los deberes que les impone su estatuto, observando principios como la legalidad, objetividad, eficacia y responsabilidad. En consecuencia, cuando un servidor público incurre en una conducta contraria a los deberes de su cargo, no se está simplemente ante una infracción genérica del ordenamiento, sino ante una quiebra de la relación de confianza que debe
existir entre la Administración y sus agentes.
10 Nettel B., Alina y Rodríguez L, Luis Gerardo. “El derecho administrativo sancionador en el ámbito disciplinario de la función pública”. Revista Misión Jurídica / ISSN 1794-600X / E-ISSN 2661-
9067 vol. 11 - núm. 14 (enero - junio de 2018): 111-124.
11 Ricardo, Francisco. Manual de derecho administrativo, 144.
12 Nieto, Derecho administrativo sancionador, 185.
13 Nieto, Alejandro. “Problemas capitales del derecho disciplinario”. Revista de Administración
Pública, núm. 63 (1970): 39-84.
En estas atenciones, la potestad disciplinaria encuentra su razón de ser en la necesidad de preservar valores fundamentales del aparato estatal, como la probidad administrativa, la eficiencia en la gestión pública, el respeto a los derechos de los usuarios del servicio y la imagen institucional. A l sancionar las conductas que atentan contra estos principios, la Administración no solo protege su organización interna, sino que contribuye al fortalecimiento del Estado de derecho, y se asegura de que quienes ostentan funciones públicas lo hagan dentro de los límites que imponen la ley y el interés general.
Por tanto, si bien la potestad disciplinaria deriva de la potestad sancionadora general, posee una fisonomía propia y finalidades específicas. Se rige por principios comunes incluso con el derecho penal —como la legalidad, la tipicidad, el debido proceso y la proporcionalidad—, pero también incorpora particularidades que responden al vínculo jurídico especial que une al funcionario con la Administración. Esto justifica, por ejemplo, la existencia de procedimientos disciplinarios diferenciados y la valoración de las infracciones no solo por su impacto externo, sino también por su incidencia en la estructura organizativa y funcional del servicio público.
La sentencia de la Suprema Corte de Justicia comentada ofrece una oportunidad valiosa para reflexionar sobre la autonomía del derecho administrativo sancionador —y en particular de la potestad disciplinaria— respecto del derecho penal. Para el caso concreto, se apoya en una interpretación precisa del artículo 166 de la Ley núm. 590-16, Orgánica de la Policía Nacional, norma que regula de manera explícita la coexistencia entre los procedimientos penales y disciplinarios cuando estos se originan a partir de unos mismos hechos. Lejos de establecer una subordinación entre ellos, esta disposición consagra el principio de independencia de ambas vías, y deja claro que el inicio de un proceso penal no constituye un impedimento legal para el despliegue de la potestad disciplinaria.
Asimismo, nuestro Tribunal Constitucional,14 ha establecido la autonomía entre el procedimiento administrativo sancionador y la acción penal, en el sentido de que los procedimientos disciplinarios pueden iniciarse y concluir de manera autónoma, incluso si versan sobre los mismos hechos que motivan una investigación penal. Esta previsión normativa responde a la necesidad de preservar el principio de eficacia institucional y garantizar que las
14 TC/0110/23, 24 de febrero de 2023.
organizaciones estatales —como la Policía Nacional— puedan ejercer un control interno sobre la conducta de sus miembros sin depender de la conclusión del proceso penal.
En efecto, esta autonomía no es solo procesal, sino también material, en la medida en que los fundamentos y los bienes jurídicos protegidos por una y otra son distintos. Mientras que el proceso penal persigue la protección de bienes jurídicos de interés general —vida, integridad física, libertad, patrimonio— mediante la imposición de penas que pueden afectar derechos fundamentales como la libertad personal, el procedimiento disciplinario está orientado a reservar la estructura, el funcionamiento, la imagen y la confianza institucional de la Administración pública, por lo que nada impide que, en esta materia, “se inicien ambos o culminen cada uno a su propio ritmo, uno independiente del otro e incluso con decisiones de culpabilidad distintas”.15
Tal y como recogemos de la jurisprudencia comparada: “El doble enjuiciamiento —sedes administrativa y penal— no se roza, dado que una sanción no excluye a la otra, ya que tutelan órdenes distintos y persiguen finalidades diferentes […]”.16 Así mismo ha juzgado nuestro Tribunal Constitucional en el sentido de que “la vigencia paralela de un régimen sancionador confiado a los tribunales penales y a la Administración, por un tema de compatibilidad, no afecta el principio non bis in ídem o la imposibilidad de doble persecución por el mismo motivo, toda vez que ambos regímenes son independientes entre sí y las eventuales sanciones responden a distintos órdenes, por lo que se considera constitucionalmente admisible que determinada situación generadora de infracciones, sea susceptible tanto de sanciones administrativas como penales, sin violentar la referida prerrogativa constitucional”.17
En consecuencia, como advierte nuestra Suprema Corte de Justicia, el hecho de que un servidor público haya sido declarado “no culpable” en sede penal no invalida de por sí la existencia de una falta disciplinaria que implique el desconocimiento del debido proceso administrativo ni obliga a retrotraer las consecuencias que de esta última puedan derivarse. En efecto, una cosa es que se haya descartado la existencia de responsabilidad penal más allá de toda duda razonable, y otra muy distinta es que los hechos no sean relevantes desde
15 Ídem.
16 SCJ Mendoza (Argentina), sentencia de fecha 15 de septiembre del 2005.
17 TC/0723/24, 28 de noviembre de 2024.
la perspectiva del orden disciplinario, que exige un estándar probatorio y una tipicidad más adaptada al marco estatutario de la función pública. El derecho disciplinario no es un apéndice del derecho penal, sino una rama con fines, reglas y principios propios.
Otro aspecto relevante que debemos enfatizar es que, en el ejercicio de sus facultades sancionadoras o disciplinarias, conforme resulte el caso, la Administración debe observar a cabalidad el debido proceso administrativo. En el caso objeto de estudio, a juicio de nuestra Suprema Corte de Justicia resultaba necesario establecer si el procedimiento disciplinario se realizó según las disposiciones de los artículos 150 y siguientes de la Ley núm. 590-16
Orgánica de la Policía Nacional. Si bien es cierto que el legislador ha reconocido la facultad disciplinaria a la Administración, no menos verdadero es que las sanciones deberán ser aplicadas conforme a las disposiciones previstas en las normas y sus respectivos procedimientos, a fin de salvaguardar el debido proceso y el derecho de defensa de los servidores policiales. Esto es cónsono con el criterio reiterado de nuestro Tribunal Constitucional en el sentido de que “las garantías mínimas establecidas en el artículo 69 de la Constitución de la República se aplican a todo el proceso sancionador administrativo”.18
En sintonía con ello es que el artículo 163 de la citada Ley núm. 590-16 establece un catálogo de principios aplicables al procedimiento disciplinario en el ámbito policial: legalidad, impulsión de oficio, objetividad, eficacia, contradicción, irretroactividad, presunción de inocencia, derecho de defensa, información y audiencia. Estas normas o mandatos de optimización tienen por finalidad garantizar que la Administración no actúe de forma arbitraria.
A juicio de nuestro Tribunal Constitucional, el debido procedimiento administrativo supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado durante la actuación del poder de la Administración. Implica por ello el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden comportar restricciones o arbitrariedades contra el administrado, y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica.19
En definitiva, el fallo SCJ-TS-24 -2162 dictado por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia es un precedente valioso que reafirma la autonomía del derecho administrativo sancionador respecto del derecho penal en el
18 TC/00020/17, 11 de enero de 2017.
19 TC/0304/15, 8 de julio de 2014.
marco jurídico dominicano. El criterio adoptado por la alta corte se alinea con una visión moderna del ius puniendi estatal, conforme a la cual las distintas manifestaciones sancionadoras —penal y administrativa— responden a finalidades y procedimientos distintos, si bien deben regirse por principios comunes mínimos de legalidad y debido proceso. La sentencia subraya que una absolución penal por insuficiencia de pruebas no implica per se la inexistencia de una infracción administrativa, ni tampoco anula la validez del procedimiento disciplinario, siempre que este se haya desarrollado conforme a las garantías del debido proceso.
La decisión comentada constituye un llamado a robustecer el entendimiento de la autonomía conceptual y funcional del derecho administrativo sancionador, así como a reafirmar la importancia de garantizar el equilibrio entre el respeto al principio de legalidad administrativa y la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos sometidos a la potestad sancionadora del Estado. Solo a través de una aplicación coherente y armónica de estas garantías es posible fortalecer la legitimidad de la acción administrativa y consolidar un verdadero Estado social y democrático de derecho, el cual va más allá de la mera obediencia a normas formales.
LÍMITES DEL LEVIATÁN: EL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD ADMINISTRATIVA EN LA POTESTAD SANCIONADORA DE PRO CONSUMIDOR. COMENTARIOS A LAS SENTENCIAS
SCJ-TS-24-2288 Y SC-TS-24-2338
Víctor A. León Morel*
INTRODUCCIÓN
La potestad sancionadora permite a la Administración imponer sanciones administrativas. A la fecha nadie duda de que, bajo ciertas condiciones, el Estado puede imponer sanciones administrativas que no impliquen la privación de la libertad. Sánchez Morón comenta al respecto que todos los ordenamientos jurídicos contemporáneos reconocen también una potestad sancionadora más o menos extensa a favor de la Administración. En su ausencia muchas infracciones quedarían sin reprimir, lo que mermaría considerablemente la eficacia de la actuación administrativa y tambien del Estado de derecho, pues una obligación legal cuyo incumplimeinto carece de consecuencias jurídicas desfavorables para el infractor acaba por perder su valor.1
Esta potestad es reconocida por nuestra propia Constitución, que en el numeral 17 del artículo 40 dispone expresamente que en el ejercicio de la potestad sancionadora establecida por las leyes la Administración pública no podrá imponer sanciones que de forma directa o subsidiaria impliquen privación de libertad.
Laguna de Paz comenta que la sanción administrativa es una privación de derechos que se impone a una persona —física o jurídica, privada o pública— como reacción frente a una conducta ilícita, con una finalidad represiva (castigo) y preventiva (disuasoria). La sanción es compatible con otras posibles respuestas frente a conductas ilícitas, que no tienen carácter sancionador
(medidas resarcitorias o de reposición de las cosas a su situación legal).2
* Víctor A. León Morel es abogado, egresado de la Universidad Iberoamericana (UNIBE), con maestría en Práctica Legal por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), maestría en Derecho Constitucional y Libertades Fundamentales, doble titulación por la Universidad París 1
Pantheón Sorbonne y el IGLOBAL, cursante del Doctorado en Derecho de la Universidad del Externado y profesor de Derecho Constitucional y Administrativo.
1 Morón Sánchez, Miguel. Derecho administrativo, parte general. 7.ª ed. Tecnos, 2011, 678.
2 Laguna de Paz, José Carlos. Tratado de derecho administrativo general y económico. 4.ª ed. Navarra: Thomson Reuters, 2022, 149.
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A su vez, el Tribunal Constitucional, en la sentencia TC/0020/17, establece que nuestra carta magna reconoce, en su artículo 40.17, la potestad sancionadora de la Administración pública al disponer: “En el ejercicio de la potestad sancionadora establecida por las leyes, la Administración Pública no podrá imponer sanciones que de forma directa o subsidiaria impliquen privación de libertad”. De ese modo queda establecido que entre las potestades que por ley puede tener la Administración está la de sancionar determinadas violaciones a las leyes, por lo que se infiere que el legislador dispone una reserva de ley para establecer una variedad de sanciones administrativas, entre las que pueden figurar multas administrativas, como es el caso del texto legal objeto de esta acción, con la única limitación de no imponer sanciones administrativas que supongan una pena privativa de libertad.
Desde la aprobación de la Ley 358-05, General de Protección de los Derechos de los Consumidores o Usuarios (Ley 358-05), se ha cuestionado la facultad sancionadora del Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro Consumidor). A l respecto existen criterios divergentes entre la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia y el Tribunal Constitucional. Un ejemplo de esto es la sentencia número 184/2014, del 26 de marzo de 2014, de la Tercera Sala de la SCJ, en la cual la alta corte reconoció de manera limitada la potestad sancionadora de Pro Consumidor en los casos previstos en el artículo
43 de la referida norma.
Respecto al Tribunal Constitucional, la sentencia TC/0080/19 también reconoce dicha facultad, disponiendo en su ratio decidendi lo siguiente:
i. Finalmente, y en lo que respecta a la facultad de aplicar multas atribuidas por el legislador a la Dirección Ejecutiva de PRO CONSUMIDOR, el tribunal destaca que se trata de una prerrogativa legal compatible con la Constitución, en la medida en que el constituyente solo prohíbe a la Administración Pública la aplicación de sanciones que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad, no así la aplicación de sanciones de naturaleza pecuniaria, como lo son las multas. En efecto, en el numeral 17, del artículo 40, de la Constitución, se establece lo siguiente: “En el ejercicio de la potestad sancionadora establecida por las leyes la Administración Pública no podrá imponer sanciones que de forma directa o subsidiaria impliquen privación de libertad.
De manera más reciente, el referido precedente fue revocado mediante la sentencia TC/0723/24, en la que se establecen de manera concreta los siguientes límites a la potestad sancionadora de la Administración: i) el principio
de razonabilidad; ii) el principio de legalidad; iii) el derecho y la garantía del debido proceso; iv) el derecho y la garantía a la tutela judicial efectiva; v) el principio de reserva de ley; y vi) el principio del non bis in idem.
Dicha sentencia estableció de manera expresa que ni el Consejo Directivo ni la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor cuentan con una clara facultad para sancionar a los productores, importadores, vendedores, facilitadores, expendedores o proveedores de bienes, productos y servicios cuando infrinjan o violen los términos de la Ley 358-05, sino que la Dirección Ejecutiva puede someter ante los tribunales competentes a los presuntos infractores de la ley y, al mismo tiempo, apoyar al Ministerio Público en la investigación correspondiente sobre las infracciones denunciadas o detectadas.
Siendo así, las sentencias SCJ-TS-24 -2288 y SC-TS-24 -2338 reafirman la ausencia de potestad sancionadora de Pro Consumidor, especialmente en virtud de los principios de legalidad, separación de poderes y seguridad jurídica. Consideramos relevantes, dichas decisiones, pues versan sobre una facultad que Pro Consumidor ejerce comunmente, no obstante la ausencia del cumplimiento de los principios y garantías fundamentales citados y que desarrollaremos a continuación.
I. SÍNTESIS DEL CA SO
En las sentencias analizadas los consumidores adquirieron bienes o servicios a prestadores de estos y, debido a la inconformidad, solicitaron a Pro Consumidor la devolución de los montos pagados.
En el caso de la sentencia SCJ-TS-24 -2288, el consumidor había adquirido varias piezas de motocicleta a través de una página web en el extranjero, las cuales debían ser transportadas por el prestador del servicio (contrato de transporte), la compañía de courier. Las piezas no llegaron en el tiempo convenido, por lo que, luego de una reclamación del consumidor, fue ordenada mediante la Resolución D. E. número 261-2021 la devolución del pago hecho por el consumidor como sanción administrativa al proveedor.
En el caso de la sentencia número SC-TS-24 -2338, el consumidor había suscrito un contrato de membresía vacacional con el prestador del servicio por un período de dos años. Posteriormente, luego de una reclamación del consumidor, fue ordenada mediante la Resolución D. E. número 206-2018 la devolución del pago realizado por el consumidor como sanción administrativa al proveedor.
En ambos casos el elemento controvertido es si efectivamente Pro Consumidor tiene potestad sancionadora para ordenar la resolución de un contrato suscrito entre dos particulares, así como las medidas consecuentes de lugar, como la devolución de los valores pagados, de conformidad con los límites legales y constitucionales que tanto la doctrina como la jurisprudencia han fijado, y en concreto respecto al principio de legalidad administrativa.
II. MOTIVACIÓN DE L A SUPREM A CORTE DE JUSTICI A
La Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia decidió en ambos casos rechazar los recursos interpuestos por Pro Consumidor y confirmar las sentencias dictadas por el Tribunal Superior Administrativo (TSA), debido a la ausencia de potestad sancionadora para anular acuerdos entre las partes y ordenar la devolución de valores.
En cuanto al principio de legalidad administrativa, la corte de casación sostuvo que este es uno de los pilares sobre los que se fundamenta el derecho administrativo contemporáneo. Conforme a este, “la Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el poder público, a las cuales deben ajustarse las actividades que realicen. Por tanto, la Administración debe estar sometida de manera plena a la ley y al derecho, por lo que desbordar este cerco constituye una infracción que apareja enmienda por parte del o de los órganos jurisdiccionales competentes”.
Abundando acerca de esto, la corte sostuvo:
El referido principio comprende una doble garantía: la primera, de orden material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la responsabilidad y a la eventual sanción; la segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de adecuado rango y que este Tribunal ha identificado como ley en sentido formal.
Respecto al principio de separación de poderes, dispuso que le está vedado a la Administración pública la realización de actos que tengan una naturaleza
jurisdiccional y que por ese motivo tengan que ser emitidos por los jueces del orden judicial. Esto es una consecuencia del principio de separación de poderes instituido por el artículo 4 de la Constitución vigente y razón por la que dichos textos de la Ley 358-05 deben ser interpretados de forma conjunta con el artículo 149 de la Constitución, así como con los artículos 132 y 133 de la misma ley.
Concluye su ratio decidendi precisando que de la interpretación sistemática de los textos antes transcritos se aprecia que no resulta posible que un órgano de la Administración pública, como lo es Pro Consumidor, ordene a los particulares la devolución de sumas de dinero que impliquen de manera práctica el desconocimiento de los efectos jurídicos de contratos civiles suscritos por los administrados sin que esto haya sido pronunciado por un juez, razón por lo cual se desestiman los medios y aspecto analizados.
Las referidas sentencias fijan un límite claro a una práctica reiterada por Pro Consumidor. Si bien siempre se ha cuestionado su potestad sancionadora, en la mayoría de los casos se refería a las sanciones administrativas (multas) impuestas a envasadoras de gas.
III. A NÁ LISIS Y REFLEX IONES DE L A SENTENCI A
Las sentencias descritas contienen aspectos interesantes sobre la potestad sancionadora de la Administración, respecto a dos principios fundamentales: legalidad administrativa y separación de poderes.
En ese tenor, pasamos a analizar de manera detallada los aspectos más relevantes de las sentencias SCJ-TS-24 -2288 y SC-TS-24 -2338, así como sus repercusiones frente a los casos futuros.
IV.I. NATUR A LEZA Y ATRIBUCIONES DE PRO CONSUMIDOR
La potestad sancionadora no existe sin que una norma de rango legal habilite a la Administración. En el presente caso, la Ley 358-05 en su artículo 5 define al Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor como una entidad estatal descentralizada, con autonomía funcional, jurisdiccional y financiera, patrimonio propio y personalidad jurídica, con la responsabilidad de definir, establecer y reglamentar las políticas, normas y procedimientos necesarios para la aplicación adecuada de la referida ley, su reglamento y las normas que se dicten para la obtención de los objetivos y metas perseguidos
a favor de consumidores y usuarios de bienes y servicios en la República
Dominicana.
Esta definición se corresponde con la dispuesta en el artículo 6 de la Ley
247-12 Orgánica, de Administración Pública, que enmarca los entes como organismos autónomos y descentralizados provistos de personalidad jurídica de derecho público, titulares de competencias y prerrogativas públicas.
De igual forma, el artículo 7 de la referida Ley 358-05 contempla una división en su estructura normativa entre el Consejo Directivo y la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor, a fin de desglosar las labores administrativas, normativas y ejecutivas de ambas. Reconoce que el Consejo tiene un rol normativo y administrativo, así como de superior jerárquico, mientras que la Dirección Ejecutiva, como su nombre lo indica, tiene un rol eminentemente ejecutivo, específicamente en cuanto al sometimiento de los infractores de la Ley (literal g, artículo 19), la inspección y vigilancia (artículos 24, 25 y 26), así como una la potestad sancionadora (artículos 27, 31, 43 y otros).
De manera general, la ley establece diversas competencias para conocer las infracciones, tanto al juzgado de paz como al juzgado de primera instancia y a Pro Consumidor.
Respecto a los casos en concreto de las sentencias comentadas, no existe una atribución expresa otorgada a Pro Consumidor que le autorice a ordenar la devolución de un bien o servicio contratado. Debido a lo anterior, ambas sentencias reafirman la necesidad de que las sanciones administrativas cumplan con los principios de legalidad administrativa, separación de poderes y seguridad jurídica frente a los administrados.
IV.II. EL PRINCIPIO DE LEGA LIDA D A DMINISTR ATIVA COMO LÍMITE A L A FACULTA D SA NCIONA DOR A DE PRO CONSUMIDOR
Es complejo resumir la importancia del principio de legalidad
administrativa. Empezando por la especificidad del artículo 35 de la Ley 107-
13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, el cual desarrolla una reserva de ley para el ejercicio de la potestad sancionadora al establecer que la Administración solo la puede ejercer “en virtud de la habilitación legal expresa y que su ejercicio corresponde exclusivamente a los órganos administrativos que la tengan legalmente atribuida”.
De igual forma, huelga reconocer que el Tribunal Constitucional ha emitido numerosas sentencias para reiterar este principio cardinal del Estado social y democrático de derecho.
La sentencia TC/0373/14 define la reserva de ley como una garantía consagrada por el constituyente mediante la cual un determinado número de materias son reservadas a la potestad exclusiva del legislador. En ese orden, el artículo 40.17 de la Constitución prevé “en el ejercicio de la potestad sancionadora establecida por las leyes…”, con lo cual queda claro que dicha potestad debe estar atribuida expresamente al órgano administrativo por ley formal.
También ha señalado que el principio de legalidad es uno de los principios pilares del Estado constitucional de derecho, de la seguridad jurídica, del cual no están exentos los poderes públicos, y que su finalidad es que las personas tengan conocimiento de antemano de cómo deben conducirse, qué pueden o no hacer, cuál será la consecuencia de su acción u omisión y a qué se van a enfrentar en caso de no actuar conforme a un determinado precepto legal, pues la ley, al acordar una pena, tiene como propósito evitar lesiones de derecho por acogerse la amenaza que entraña el anunciado castigo.3
En las sentencias comentadas se verifica que Pro Consumidor excedió sus facultades al pretender aplicar una potestad sancionadora inexistente, pues la citada Ley 358-05 no le atribuye ordenar la devolución de los bienes o servicios contratados.
Es importante recordar que las sentencias TC/0351/14 y TC/0183/14 establecieron que el principio de legalidad de la Administración pública se configura como un mandato dirigido a todos los órganos públicos de someter los actos y resoluciones de la Administración que se encuentren bajo su jurisdicción al cumplimiento de las normas que integran el ordenamiento jurídico. De conformidad con este principio, las actuaciones de la Administración quedan subordinadas a los mandatos de la ley.
En ese orden, Brewer-Carías hace las siguientes puntualizaciones respecto al principio de legalidad en materia administrativa:
A hora bien, para que un acto administrativo sea válido y produzca efectos no sólo tiene que tener un fundamento legal, que debe efectivamente existir al momento
3 Ver sentencias TC/0200/13, 7 de noviembre de 2013, y TC/0344/14, del 23 de diciembre de
2014.
de dictarse el acto (no antes o después), sino que debe ser el que efectivamente autoriza la actuación, es decir, debe además ser exacto. La existencia y exactitud de la base legal es, así, un requisito o elemento de validez del acto administrativo, de manera que su inexistencia (cuando la base legal no existe, fue derogada o aún no ha sido promulgada) o su inexactitud derivada del hecho de que el funcionario se atribuye una base legal que en ningún caso puede fundamentar su acto, son causas de nulidad.4
Los profesores Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández explican de forma lógica los límites de las potestad sancionadora de la Administración:
La atribución de potestades a la Administración tiene que ser, en primer término, expresa. La exigencia de una explicitud en la atribución legal no es más que una consecuencia del sentido general del principio, que requiere un otorgamiento positivo sin el cual la Administración no puede actuar; lege silente, la Administración carece de poderes, pues no tiene otros que los que la Ley le atribuye.
El segundo requisito de la atribución de potestad es que ésta ha de ser específica. Todo poder atribuido por la Ley ha de ser en cuanto a su contenido un poder concreto y determinado; no caben poderes inespecíficos, indeterminados, totales, dentro del sistema conceptual del Estado de Derecho abierto por la Revolución francesa, en cuyo seno vivimos.
En términos más simples, un derecho ilimitado pondría en cuestión la totalidad del ordenamiento, porque esa ilimitación destruiría todos los demás derechos, los haría imposibles. El segundo argumento para excluir poderes indeterminados es de pura técnica organizativa: toda organización y más aún a medida que aumenta en complejidad, se edifica sobre una distribución de funciones y de competencias en un conjunto de órganos. No puede haber un órgano que disponga de todas las competencias a la vez, por más que siempre existirá alguno que tenga alguna eminencia sobre todos y aún que vigile el funcionamiento del conjunto 5
Para estos casos la Constitución dominicana ha dispuesto en su artículo
139 que “[l]os tribunales controlarán la legalidad de la actuación de la Administración pública” con el fin de limitar la actuación administrativa sancionadora que sea arbitraria y no encuentre cobertura legal para ello.
4 Brewer-Carías, Allan. Principios del procedimiento administrativo. Santo Domingo: 2016, 218-219.
5 García de Enterría, Eduardo, Tomás-Ramón Fernández. Curso de derecho administrativo. t. I. Perú:
2011, 485-487.
Debido a lo anterior, la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia pudo constatar que Pro Consumidor no tiene habilitación legal para decidir la suerte de situaciones referentes a contratos civiles, y consecuentemente, tampoco puede ordenar la devolución del precio pagado por los bienes y servicios adquiridos.
De manera puntual, precisó que “Proconsumidor aplicó una sanción que no figura entre sus facultades: ordenar la restitución de lo recibido a aquel de quien lo recibió indebidamente, con lo que anuló la convención entre las partes, por lo que al decidir como lo hizo la parte hoy recurrente desbordó las competencias que la norma vigente le otorga, tal y como determinaron los jueces del fondo”.
IV.III. EL PRINCIPIO DE SEPA R ACIÓN DE PODERES COMO CONTR A PESO A L A POTESTA D SA NCIONA DOR A DE L A A DMINISTR ACIÓN
El sistema de pesos y contrapesos hace énfasis en que el poder debe ser controlado por el poder. Esta premisa se ve reflejada en el planteamiento de un modelo tripartito para la distribución del poder, el cual se funda en el equilibrio que deben tener los poderes y a su vez ser controlados en la concepción de los checks and balances, desde la tesis inicial de Montesquieu en El espíritu de las Leyes (1748).6
El principio de separación de poderes encuentra su fundamento constitucional en el artículo 4 de nuestra Constitución, que expresa lo siguiente:
El gobierno de la Nación es esencialmente civil, republicano, democrático y representativo. Se divide en Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial. Estos tres poderes son independientes en el ejercicio de sus respectivas funciones. Sus encargados son responsables y no pueden delegar sus atribuciones, las cuales son únicamente las determinadas por esta Constitución y las leyes.
La sentencia TC/0001/15, del 28 de enero de 2015, describe en qué consiste el principio de separación de poderes y su importancia para nuestro Estado de derecho:
La exigencia de un sistema de equilibrios y distribución del poder con impetuosas prohibiciones como las antedichas --en nuestro ordenamiento jurídico actual--
6 https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/5/2124/17.pdf.
supone un requisito insoslayable para la subsistencia de la libertad dentro del Estado social y democrático de derecho proclamado por el artículo 7 de la Constitución dominicana; toda vez que separando estas funciones básicas del Estado, con límites recíprocos y sin intromisiones innecesarias, es que puede concretizarse la garantía de las prerrogativas --derechos y libertades fundamentales-- constitucionalmente reconocidas y conseguirse un palpable margen de restricción al poder para prevenir arbitrariedades e ilegalidades en su ejercicio.
De esta forma, el legislador delimita el marco de actuación de la Administración, razón por la cual no corresponde a está legislar mediante actos administrativos porque, primero, se trata de una facultad exclusiva del Congreso Nacional, y segundo, los actos administrativos se encuentran subordinados a lo establecido en la ley y la Constitución.
Sobre dicho principio, las sentencias comentadas expresan en resumen que los artículos 23, 27, y 31 de la Ley 358-05 otorgan facultad a la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor para el cumplimiento de los fines legales de protección de los derechos de los consumidores o usuarios, pero ello en su “nivel de competencia”, es decir, en su reconocida condición de órgano de la Administración pública cuya atribución se contrae a la “función administrativa”. Esta última está definida en el artículo 2 de la Ley 247-12 como aquella que comprende toda misión, competencia o actividad de interés general, otorgada conforme al principio de juridicidad para regular, diseñar, aprobar, ejecutar, fiscalizar, evaluar y controlar políticas públicas o suministrar servicios públicos, aunque estos tengan una finalidad industrial o comercial y siempre que no asuman un carácter legislativo o jurisdiccional.
De modo que, al exceder su marco de competencia, Pro Consumidor interfirió directamente con potestades atribuidas al Poder Judicial, en franca violación al principio de separación de poderes.
IV.IV. EL PRINCIPIO DE SEGURIDA D JURÍDICA COMO PIL A R DEL ESTA DO SOCI A L Y DEMOCR ÁTICO DE DERECHO
EN L A ACTUACIÓN A DMINISTR ATIVA
La seguridad jurídica es otro principio esencial del Estado social y democrático de derecho, que protege al administrado frente a actuaciones arbitrarias desprovistas de legalidad o en que entren en contradicción con atribuciones expresamente previstas a otro poder del Estado.
Ray Guevara establece que la seguridad jurídica significa garantías de
estabilidad en el tráfico jurídico, respeto a las normas establecidas por parte de la autoridad, certeza de derecho y consecuente previsibilidad, confianza y predeterminación en la conducta exigible a los poderes públicos que conforman el Estado.7 Si no tenemos parámetros claros para aplicar la prohibición del bis in idem, la discrecionalidad permitirá inseguridad jurídica y arbitrariedad.
En las sentencias comentadas se evidencia que, así como la Administración no puede atribuirse una potestad sancionadora, salvo la posibilidad de especificar o graduar sanciones que el legislador haya establecido previamente en virtud de la potestad reglamentaria, tampoco puede interferir en funciones atribuidas expresamente a los demás poderes del Estado, como lo es la de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, conforme al párrafo I del artículo 149 de la Constitución. Con ello no solamente se violarían los principios de legalidad y separación de poderes, sino también la seguridad jurídica como un estándar de conducta conforme al ordenamiento jurídico vigente.
Ciertamente, ordenar la devolución de bienes y servicios que se consideren defectuosos o inexactos en sede administrativa parece una solución adecuada de cara al consumidor. Sin embargo, carece de sustento normativo, lo cual pudiera abrir una caja de Pandora para que el leviatán de Pro Consumidor se autoatribuya otras funciones y potestades sancionadoras que, más que ser disuasivas, atentarían contra numerosos principios, entre estos el de seguridad jurídica.
IV. CONCLUSIONES Y LEGE FERENDA
En palabras del secretario general de la Suprema Corte de Justicia, el derecho administrativo sancionador contribuye a la construcción del Estado de derecho al establecer un marco jurídico claro y previsible para la imposición de sanciones, evitando así la arbitrariedad y garantizando la seguridad jurídica.8
De conformidad con datos del 2023 suministrados en la página web de
Pro Consumidor, en 1500 resoluciones emitidas la entidad ha ordenado la
devolución de RD$ 800 millones a favor de consumidores por conflictos con
7 Ray Guevara, Milton. “Justicia Constitucional y Seguridad Jurídica”, XXII Jornadas de Derecho Constitucional: “La legitimación de los órganos de la justicia constitucional en el siglo XXI”, 12 de noviembre 2015. https://www.tribunalconstitucional.gob.do/sala-de-prensa/noticias/magistrado-ray- guevara-asegura-seguridad-jur%C3%ADdica-es-una-vacuna-contra-la-arbitrariedad/.
8 https://poderjudicial.gob.do/secretario-general-scj-destaca-importancia-del-derecho- administrativo-sancionador-en-la-construccion-de-una-sociedad-mas-justa/.
inmobiliarias, lo cual evidencia que se trata de una potestad sancionadora bastante utilizada y con una gran repercusión económica.9
En ese tenor, las sentencias SCJ-TS-24 -2288 y SC-TS-24 -2338 precisan la imposibilidad de que Pro Consumidor ordene la referida devolución, por lo que, en buen derecho, esta debe abstenerse en el futuro de intervenir en contratos entre particulares.
Es importante tomar en cuenta que, de conformidad con el primer considerando de la Ley 358-05, es función del Estado proteger y garantizar efectiva y eficientemente el goce de las prerrogativas constitucionales con el auxilio de medidas administrativas y disposiciones legales adecuadas. Asimismo, el artículo 53 de la Constitución establece que toda persona tiene derecho a disponer de bienes y servicios de calidad, así como a una información objetiva, veraz y oportuna sobre el contenido y las características de los productos y servicios que use o consuma, bajo las previsiones y normas establecidas por la ley.
La parte final de dicho artículo dispone que las personas que resulten lesionadas o perjudicadas por bienes y servicios de mala calidad tienen derecho a ser compensadas o indemnizadas conforme a la ley, lo cual no está sujeto a discusión en los casos de las sentencias comentadas, sino más bien de quien puede ordenarlas, en este caso, conforme al ordenamiento jurídico vigente, solamente los tribunales del Poder Judicial.
Sin embargo, una futura y necesaria reforma de la Ley 358-05 debe abordar este tema, ya que en nuestra opinión se deben aclarar de manera inequívoca las atribuciones de Pro Consumidor, incluyendo su potestad sancionadora, y dotarlo de poderes explícitos para resolver estos conflictos entre particulares, pues las sanciones administrativas son impuestas en consecución de objetivos de política sectorial, con fines represivos y disuasivos.10
En conclusión, somos de la opinión de que Pro Consumidor debe tener la facultad de decidir estos conflictos y sancionar cuando proceda, pues muchos casos no ameritan judicializarse por razones de costos y tiempo. Lo ideal es que exista un procedimiento en sede administrativa que permita dilucidar el
conflicto, sancionar a los infractores y, en caso de ser necesario, impugnar
9 https://proconsumidor.gob.do/pro-consumidor-emite-1500-resoluciones-y-logra-devolu-
cion-de-rd800-millones-a-favor-de-consumidores-por-conflictos-con-inmobiliarias/.
10 Laguna de Paz, José Carlos. Tratado de derecho administrativo general y económico. 4.ª ed. Navarra: Thomson Reuters, 2022, 1525.
dicha resolución ante los tribunales de conformidad con lo dispuesto en el citado artículo 139 de la Constitución. Sin embargo, en el marco normativo actual y ante las sentencias previamente comentadas, Pro Consumidor tiene una potestad sancionadora ilusoria.
ÁREAS PROTEGIDAS Y DERECHO DE PROPIEDAD: ANÁLISIS JURÍDICO DE LA SENTENCIA SCJ-TS-24-1631 Y EL RÉGIMEN DE CONSERVACIÓN AMBIENTAL EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
Doménico Eduardo Núñez*
El medio ambiente, como entorno vital del hombre en un régimen de armonía que aúna lo útil y lo grato,1 ha experimentado un progresivo fortalecimiento normativo. Este desarrollo se fundamenta en la necesidad de asegurar la sostenibilidad de los derechos humanos y fundamentales, bajo el prisma de la dignidad humana como eje rector y transversal de toda construcción jurídica. Tal necesidad comenzó a perfilarse con claridad a partir de la década del setenta, en respuesta a las agresiones sistemáticas que sufría el medio ambiente y a la creciente toma de conciencia sobre su incidencia directa en la calidad de vida y el bienestar de las personas.
En este contexto surge la Declaración de Estocolmo del 16 de junio de 1972, conocida formalmente como la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, la cual constituye el primer hito histórico en el que la comunidad internacional reconoce de manera explícita la relevancia de implementar políticas orientadas a la protección del medio ambiente. Este instrumento no solo visibilizó la relación entre el entorno natural y el bienestar humano, sino que también impulsó la creación de organismos ambientales a nivel nacional y sentó las bases para el desarrollo de un cuerpo normativo internacional en materia ambiental.
Resulta relevante señalar que en la República Dominicana los antecedentes normativos en materia ambiental se remontan al año 1844, coincidiendo con la proclamación de la independencia nacional, cuando se emitió el Decreto número 2295, orientado a la conservación de los bosques y selvas del territorio nacional. Esta disposición refleja uno de los primeros esfuerzos del Estado dominicano por institucionalizar una política de protección del entorno natural.
Posteriormente, el período comprendido entre los años 1928 y 1976 se
* Doménico Eduardo Núñez es egresado del Programa de Formación de Aspirantes a Jueces de Paz y actualmente juez del Primer Juzgado de la Instrucción del Distrito Judicial de San Cristóbal. Posee maestrías en Derecho Judicial y en Administración de Justicia Constitucional por la Escuela Nacional de la Judicatura.
1 Fernández Cuesta, Carmen y Alfredo M. Cabezas Ares. “Unas definiciones polémicas: medio
ambiente y gasto ambiental”. Técnica Contable 54, 643 (2002): 565–74.
65
caracterizó por la promulgación de diversas normativas sectoriales, entre las que se destacan la Ley 944 sobre Conservación de Montes y Aguas (1928) y la Ley 85 sobre Caza (1931), que regulaba la actividad cinegética y la protección de especies. Asimismo, durante estas décadas se fortalecieron las estructuras institucionales destinadas a la protección ambiental, incluyendo la creación de la Dirección Nacional de Parques en 1974 y del Jardín Botánico Nacional en
1976, lo que marcó una etapa de transición hacia una visión más integral de la gestión de los recursos naturales.
No obstante los avances normativos e institucionales previos, los compromisos internacionales asumidos por la República Dominicana, sumados a la creciente preocupación por la proliferación de prácticas nocivas que deterioraban gravemente el medio ambiente, evidenciaron la necesidad de una reforma profunda y estructurada del marco legal ambiental. Esta necesidad se tradujo en la creación de un cuerpo normativo integral que articulara de manera coherente las disposiciones existentes y estableciera nuevos mecanismos eficaces de prevención, control y sanción.
En respuesta a esta demanda el 18 de agosto de 2000 se promulgó la Ley
64 -00, sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales (Ley 64 -00), concebida como una herramienta jurídica moderna que consolida el régimen de protección ambiental en el país. Esta ley no solo sistematizó la legislación ambiental dispersa, sino que también estableció principios rectores, creó instrumentos de gestión ambiental y definió con claridad las competencias institucionales, constituyéndose en la piedra angular de la política ambiental dominicana contemporánea.
Entre los componentes fundamentales que integran el medio ambiente y que requieren una protección específica debido a los beneficios que aportan al ser humano se destacan las áreas protegidas. Su regulación en el ordenamiento jurídico de la República Dominicana no se circunscribe exclusivamente a lo dispuesto en la Ley 64 -00, sino que se ve ampliada y desarrollada por la Ley Sectorial de Á reas Protegidas, número 202-04, promulgada el 30 de julio de
2004 (Ley 202-04).
Es este último cuerpo normativo el que motiva la necesidad de examinar detenidamente la sentencia SCJ-TS-24 -1631, dictada el 30 de agosto de
2024 por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia. En el marco de este análisis se abordarán aspectos claves tales como los mecanismos de protección implementados por el Estado respecto de las áreas protegidas, los usos permitidos en estos espacios, y las eventuales tensiones que pueden surgir
entre dicha protección y el ejercicio de otros derechos fundamentales, como el derecho de propiedad.
Antes de entrar al análisis señalado, es importante resaltar las circunstancias que llevan al apoderamiento de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia y la producción de la sentencia objeto de estudio. El origen del litigio se encuentra en la Resolución DJ-R AS-2-2021-0216, dictada el 7 de octubre de 2021 por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, mediante la cual se ordenó a un ciudadano la desocupación del área que había intervenido dentro de los límites del monumento natural Lagunas Cabarete y Goleta. Además, se dispuso la incautación de los bienes muebles encontrados en el lugar, así como la demolición de las infraestructuras o edificaciones construidas en la zona protegida.
El ciudadano afectado interpuso una acción contencioso-administrativa ante el Tribunal Superior Administrativo, de la que fue apoderada la Cuarta Sala de dicha jurisdicción. Como fundamento de su demanda, alegó que el
12 de octubre de 2018 recibió de la Dirección Provincial de Medio Ambiente de Puerto Plata un documento identificado con el número DPPPP18-1810, mediante el cual se le comunicaba la no objeción a la ejecución de un proyecto en el área. Posteriormente, el 9 de abril de 2019, recibió otro comunicado de la misma dependencia en el que se indicaba que el terreno intervenido se encontraba a una distancia de 127.90 metros del área núcleo del Monumento Natural Laguna Cabarete y Goleta. Aunado a ello, estableció que lo decidido por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales violentaba el derecho de propiedad de que era titular.
La Cuarta Sala del Tribunal Superior Administrativo determinó el rechazo de la acción iniciada, lo que trajo la tramitación de la acción recursiva que conoció la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia. Cabe destacar que el medio invocado en casación radicó en la desnaturalización de los hechos de la causa y la errónea valoración de los medios de prueba.
En ese sentido, aunque la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia rechazó el recurso de casación interpuesto y confirmó la sentencia recurrida, sustentando su decisión en argumentos que se desarrollan en el fallo objeto de análisis, no puede pasarse por alto que los aspectos planteados en el medio de casación contenían elementos que era necesario esclarecer. Dichos elementos, lejos de ser meramente accesorios, representaban oportunidades valiosas para enriquecer la construcción de una doctrina jurisprudencial más robusta en torno a las áreas protegidas, los usos permitidos en estos espacios y la solución
a las fricciones que pueden nacer entre el derecho ambiental y el derecho de propiedad.
Las áreas protegidas son lugares donde buscamos conservar la extraordinaria belleza y riqueza de la Tierra, al igual que todos sus beneficios para la humanidad; son fundamentales para mantener ecosistemas saludables y un medio ambiente sano para las personas y todas las demás especies.2 Cuando se habla de áreas protegidas se está en presencia de porciones del territorio nacional que por sus condiciones ecosistémicas particulares requieren de un tratamiento especial del Estado y de los particulares. Recae sobre ambos la obligación de proteger las riquezas naturales, la diversidad y la integridad del ambiente, así como conservar las áreas de especial importancia ecológica y velar por la conservación de un ambiente sano.3
El compromiso que asume el Estado dominicano en la protección del medio ambiente no solo constituye una respuesta a la Declaración de Estocolmo de 1972,4 sino también a la Carta Mundial de la Naturaleza de 19825 y a la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992.6
En el contexto jurídico dominicano, las áreas protegidas constituyen una porción de terreno o mar especialmente dedicado a la protección y mantenimiento de elementos significativos de biodiversidad y de recursos naturales y culturales asociados, manejados por mandato legal y otros medios efectivos.7 La Ley 202-04 introduce una clasificación esencial de las áreas protegidas, delimitándolas entre públicas o privadas. Esta distinción no solo amplía el alcance de la conservación, sino que también reconoce el papel activo que pueden desempeñar los propietarios privados en la protección del medio
2 Worboys, Graeme L. Gobernanza y gestión de áreas protegidas. ANU Press, 2019, 11-40.
3 Amaya Navas, Oscar Darío. “Áreas protegidas en Colombia, definición, propiedad y bases constitucionales para su protección”, en La conservación de la naturaleza su régimen jurídico en Colombia y España, ed. María del Pilar García Pachón y Antonio Embid Irujo. Universidad Externado de Colombia,
2018, 27-34.
4 La Declaración de Estocolmo promueve entre sus principios que los recursos naturales, incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga.
5 La Carta de la Naturaleza promueve principios éticos fundamentales para la construcción de una sociedad global justa, sostenible y pacífica. Su enfoque se basa en el respeto y cuidado de la comunidad de la vida, la integridad ecológica, la justicia social y económica, la democracia, la no violencia y la paz.
6 La Declaración de Río sentó las bases para tratados y acuerdos posteriores, como el Protocolo de
Kioto y el Acuerdo de París, y sigue siendo una referencia clave en políticas ambientales globales.
7 Artículo 16.2 de la Ley 64-00, sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales.
ambiente, al permitir que tanto el Estado como los ciudadanos participen en la gestión de estas áreas, con una visión inclusiva y colaborativa del desarrollo sostenible.
Las áreas protegidas públicas son aquellas que ya forman parte del Sistema Nacional de Á reas Protegidas, así como las que el Estado adquiera o declare en el futuro. Por su parte, la Ley 202-04 establece las condiciones para que los propietarios privados puedan declarar sus terrenos como tales. Esta clasificación es particularmente innovadora, ya que no solo permite la participación del sector privado, sino que también garantiza el derecho de propiedad y ofrece incentivos económicos, como el pago por servicios ambientales. Además, exige la elaboración de un plan de manejo aprobado, lo que asegura que la conservación se realice de manera técnica y planificada.
Luego de haber abordado el tratamiento jurídico inicial que reciben las áreas protegidas en la legislación dominicana, resulta pertinente centrar la atención en el monumento natural Lagunas Cabarete y Goleta,8 el cual constituye el eje central del conflicto legal que motiva la sentencia en cuestión.
Es importante destacar que la Ley 202-04 establece un sistema de
clasificación para las áreas protegidas, conocido como categorías de manejo, con el objetivo de conservar la biodiversidad, los ecosistemas y los recursos naturales del país. Estas categorías definen el tipo de uso permitido y el nivel de intervención humana en cada área. El monumento natural Lagunas Cabarete y Goleta se encuentra dentro de la categoría III.
Esta categoría, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 202-04, implica que sus objetivos de manejo son preser va r y proteger elementos natura les específ icos de importancia por sus componentes bióticos, estéticos y culturales, por su función como hábitats para la reproducción de especies, y por el potencial de los beneficios económicos que puedan derivarse de las actividades turísticas en estas áreas. En el caso del monumento natural Lagunas Cabarete y Goleta esta categoría implica que su gestión debe centrarse en proteger las lagunas, los manglares y las formaciones cársticas que lo caracterizan, así como en regular el uso público y prevenir ocupaciones ilegales o actividades que alteren su equilibrio ecológico.
Los usos permitidos en esta categoría incluyen investigación científica,
educación, recreación, turismo de naturaleza o ecoturismo, infraestructuras
8 Fue declarado monumento natural a partir de la entrada en vigor de la Ley 202-04, Sectorial de
Áreas Protegidas, y reforzado mediante el Decreto 571-09 del 7 de agosto de 2009.
de recreo, protección e investigación, infraestructuras para uso público y ecoturismo con las características específicas definidas por su plan de manejo y autorizadas por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como los usos y actividades tradicionales, de acuerdo con el plan de manejo y la zonificación. Para el caso de este monumento se permiten excursiones guiadas por senderos y cuevas organizadas por la Asociación de Guías Cuevas de Cabarete, programas educativos con escuelas locales, investigaciones ecológicas biológicas, reforestación y actividades de restauración ecológica.
El análisis previo ha permitido establecer que el monumento natural Lagunas Cabarete y Goleta constituye un área protegida de carácter público, reconocida como tal por la Ley 202-04 y el Decreto 571-09. Esta clasificación implica que el área está sujeta a un régimen jurídico especial, orientado a la conservación de sus valores ecológicos, paisajísticos y científicos, lo que restringe severamente los usos permitidos dentro de sus límites.
En virtud de su categoría de manejo,9 el uso del suelo dentro de esta área está limitado a actividades estrictamente reguladas, tales como la educación ambiental, la investigación científica y el ecoturismo controlado. En consecuencia, se excluye expresamente la posibilidad de desarrollar infraestructuras privadas permanentes, de manera especial aquellas que alteren el equilibrio ecológico o impliquen la ocupación del terreno sin autorización legal.
En el caso objeto de análisis se ordena no solo la desocupación del área intervenida, sino también la demolición de las edificaciones construidas dentro del monumento natural. No obstante, el ciudadano accionante alega la existencia de un derecho de propiedad registrado, lo cual introduce un conflicto entre el derecho individual de propiedad y el interés colectivo de conservación ambiental.
El derecho de propiedad en la República Dominicana goza de una sólida protección jurídica. Está consagrado en el artículo 51 de la Constitución, y desarrollado en el Código Civil y en la Ley 108-05 sobre Registro Inmobiliario, que lo define como el derecho de gozar y disponer de un bien de manera absoluta, siempre que no se contravenga el ordenamiento jurídico.10 En este sentido, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el derecho de propiedad inmobiliario puede ser definido, de manera general, como el derecho exclusivo
9 Monumento natural categoría III UICN.
10 Artículo 544 del Código Civil dominicano.
de una persona (salvo el supuesto de copropiedad) al uso y disposición de un bien inmueble, e implica la exclusión de terceros del disfrute o aprovechamiento de dicho inmueble, a menos que su propietario lo haya consentido.11
Lo expuesto permite establecer que la propiedad como derecho económico y social goza de una naturaleza individualista que busca que se respeten los derechos de la persona humana dentro de una vida digna, con satisfacción de sus necesidades básicas.12 De su lado, el derecho al medio ambiente sano tiene un doble aspecto, siempre colectivo: por un lado, el derecho de todos los habitantes, existentes y por nacer, a gozar de este y su relación inescindible con la salud; y por otro, el bien en sí mismo, el ambiente, como sujeto/objeto de protección por ser completamente indivisible, sustento para toda vida y que trasciende o puede trascender, por su misma esencia, cualquier frontera humanamente impuesta.13
En virtud de los principios constitucionales vigentes, el derecho de propiedad no puede ser concebido como un derecho absoluto e irrestricto. La propia Constitución nacional establece que nadie puede ser privado de su propiedad sino mediante una causa justificada de utilidad pública o interés social y previa indemnización. Esta previsión implica, en los hechos, el reconocimiento de que la propiedad se encuentra sujeta a límites que surgen del ordenamiento jurídico, particularmente cuando el interés colectivo lo requiere.
No obstante, es necesario distinguir entre aquellas restricciones que constituyen simples delimitaciones legales del contenido del derecho y aquellas que, por su intensidad, lo desnaturalizan. Cuando la limitación impuesta al propietario es de tal magnitud que le impide todo tipo de uso productivo o aprovechamiento económico del bien, nos encontramos ante una verdadera afectación sustancial del contenido esencial del derecho. Ello habilita, conforme al principio constitucional, la vía expropiatoria y el correspondiente resarcimiento mediante una indemnización justa. En cambio, si la restricción es parcial y permite aún el uso o explotación del inmueble en términos razonables, no corresponderá compensación alguna, en tanto se trata de una legítima regulación del ejercicio del derecho.
11 TC/0185/13, 11 de octubre de 2013
12 Mendoza del Maestro, Gilberto. “Apuntes sore el derecho de propiedad a partir de sus contornos constitucionales”. Foro Jurídico, 12 (2013): 97-108.
13 Gunter, Viviana. “Derecho a un ambiente sano como derecho colectivo”. 2017, 1. https://
pensamientocivil.com.ar/system/files/2015/07/Doctrina1459.pdf.
Por ello, establece Jottin Cury, hijo, que si se trata de una limitación severa, que virtualmente anula el derecho de propiedad al impedírsele al dueño cualquier clase de actividad productiva, procede, entonces, expropiar el inmueble y pagar una justa indemnización a su propietario. En cambio, si nos encontramos en la hipótesis de una limitación parcial que permite el desarrollo de una actividad productiva, no procede indemnización alguna.14
Resulta pertinente abordar el interés social como un elemento estructurante que condiciona y configura el alcance del derecho de propiedad. Tal como lo sostiene la doctrina española, la función social no constituye una restricción externa, sino que forma parte del contenido esencial del derecho. Esta perspectiva implica que la propiedad no puede desvincularse de su proyección comunitaria; su ejercicio debe orientarse al cumplimiento de fines sociales, y el Estado es el encargado de interpretar y garantizar dicho principio en beneficio del interés general.
Así lo ha expuesto Javier Barnés Vásquez —citado por Jottin Cury, hijo— al afirmar que el límite entre una legítima delimitación y una expropiación se sitúa en el contenido esencial del derecho: toda afectación que lo vulnere en su sustancia deberá ser considerada como una expropiación y, por ende, indemnizable; mientras que aquellas intervenciones que respeten su núcleo esencial constituirán meras delimitaciones legales fundadas en la función social, conforme al artículo 33.2 de la Constitución española.15
El Tribunal Constitucional de la República Dominicana ha recogido esta línea interpretativa al sostener que el derecho de propiedad privada se compone de dos elementos fundamentales: la utilidad individual y la función social. Esta última no puede ser ejercida de forma discrecional ni arbitraria, sino que las limitaciones derivadas de ella deben contar con una justificación constitucional que resguarde el equilibrio entre el interés individual y el bienestar colectivo.16
A partir de ello se desprende que es precisamente la función social la que habilita la prevalencia del interés colectivo sobre el interés particular y da paso a nuevas dimensiones del derecho de propiedad, como la función ecológica reconocida en el ámbito del derecho español. José Manuel González Porras — también citado por Jottin Cury, hijo— señala que esta función ecológica implica
14 Cury, Jottin (hijo). Límites al derecho de propiedad y áreas protegidas. Santo Domingo: Tribunal
Constitucional de la República Dominicana, 2017, 90.
15 Cury, Límites al derecho de propiedad y áreas protegidas, 94.
16 TC/0125/18, 4 de julio de 2018.
que el uso del bien debe adecuarse al destino económico propuesto, en armonía con la conservación del medio ambiente, el cual representa un objetivo de interés público que beneficia a la sociedad en su conjunto.17
Esta evolución conceptual demuestra que el derecho de propiedad, lejos de ser un derecho absoluto, se configura como una institución funcional orientada al cumplimiento de fines sociales y sujeta a los imperativos de justicia, equidad y sostenibilidad ambiental que impone el orden constitucional contemporáneo. Es por ello que a partir de lo establecido en la Ley 202-04 se habilita la posibilidad de permitir ciertos usos en espacios como los monumentos naturales —tal es el caso en cuestión del monumento natural Laguna Cabarete y Goleta—, siempre que estos usos sean compatibles con los fines de conservación que rigen dichas áreas, incluyendo la posibilidad de mantener el derecho de propiedad bajo las restricciones que permite la ley.
En ese sentido, ha establecido el Tribunal Constitucional dominicano que no es posible advertir en los preceptos de la Ley 202-04 colisión con los artículos 40.15, 51.1, 51.2 y 110 de la Constitución de la República, en razón de que la ley resulta protectora sin excepción de todo derecho, inclusive del derecho de la mejora edificada o plantada sobre una propiedad inmobiliaria no registrada, siempre que su titular cumpla con los requisitos establecidos en las leyes que regulan la materia. Ha sostenido que esta reconoce los atributos inherentes al derecho de propiedad, pues el titular del derecho siempre podrá gozar, disfrutar y disponer de su bien, solo que estará sujeto a una restricción que atiende al elevado propósito de la utilidad pública y el interés general de la nación, postulados jurídicos que procuran el bien común.18
En definitiva, cabe destacar que la evolución normativa y jurisprudencial en materia ambiental en la República Dominicana refleja una progresiva consolidación de un modelo jurídico orientado a la sostenibilidad, en el cual el derecho al medio ambiente sano se concibe como un derecho fundamental de carácter colectivo, en equilibrio con otros derechos individuales, como el de propiedad. Esta evolución ha dado lugar a una concepción funcional del derecho de propiedad, cuyo ejercicio debe estar condicionado a su función social y, en particular, a su dimensión ecológica, lo cual impone límites legítimos en aras del interés general y la conservación del patrimonio natural.
17 Cury, Límites al derecho de propiedad y áreas protegidas, 94.
18 TC/0173/18, 18 de julio de 2018.
Además, la Ley 202-04establece un régimen jurídico que delimita con precisión los usos permitidos dentro de áreas protegidas como el monumento natural Lagunas Cabarete y Goleta. Dichas restricciones, lejos de constituir una vulneración arbitraria del derecho de propiedad, se encuentran justificadas en la necesidad de preservar bienes ambientales de altísimo valor ecológico y cultural, conforme a principios de utilidad pública y desarrollo sostenible reconocidos tanto en el ordenamiento interno como en el derecho internacional ambiental.
En este marco, la sentencia dictada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia confirma la legalidad de las medidas adoptadas por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y reafirma la primacía del interés colectivo y la legitimidad de las restricciones impuestas al uso del suelo dentro de áreas protegidas. No obstante, debió subrayar dicho órgano jurisdiccional aspectos importantes que de él se derivaban, ya que permitía poner de relieve la necesidad de fortalecer la seguridad jurídica en la gestión ambiental. Convendría asegurarse de que las decisiones administrativas se sustenten en procesos transparentes, previsibles y coherentes con los principios constitucionales, a fin de evitar conflictos innecesarios y consolidar una cultura de respeto por el medio ambiente.
En conclusión, el caso analizado permite afirmar que la protección de las áreas protegidas no solo constituye una obligación del Estado, sino también un imperativo jurídico que encuentra sustento en la Constitución, en la legislación sectorial vigente y en los compromisos internacionales asumidos por la República Dominicana. Esta protección debe armonizarse cuidadosamente con los derechos individuales, y procurar que cualquier limitación al derecho de propiedad cumpla con los estándares constitucionales de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad, contribuyendo así a un modelo de desarrollo verdaderamente sostenible.
CONSTRUCCIONES EN ÁREAS PROTEGIDAS: CONFLICTIVIDAD Y VACÍOS LEGALES
Romina Santroni*
I. RELEVA NCI A DEL TEM A
Más del veinticinco por ciento del territorio dominicano es área protegida. Estas áreas tienen carácter definitivo y comprenden los terrenos pertenecientes al Estado que conforman el patrimonio nacional de áreas bajo régimen especial de protección y aquellos terrenos de dominio privado que se encuentren en ellas, así como las que se declaren en el futuro.
El marco legal aplicable, tanto para el dominio como para el uso de las tierras dentro del Sistema Nacional de Á reas Protegidas (“SINA P”) está integrado por la Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales, número 64 -00 (“Ley Ambiental”), por la Ley Sectorial de Á reas Protegidas y Biodiversidad, número
202-04 (“Ley 202-04”) y por el Decreto 571-09, entre otros.
Como era de esperarse, un marco legal tan joven aplicado a casi un cuarto del territorio nacional genera un alto índice de conflictividad entre propietarios o poseedores de terrenos y el mismo Estado nacional, toda vez que el sistema de áreas protegidas establecido en el país no es expropiatorio, en principio, sino que el Estado estableció su dominio eminente 1 sobre las tierras declaradas como tales, regulando simplemente los usos dentro de estas según las diversas categorías. Es precisamente la restricción parcial o total impuesta al uso de las tierras el centro de infinidad de conflictos respecto a las áreas protegidas.
Como bien lo menciona el jurista Jottin Cury:
* Romina Santroni es abogada egresada de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora, Argentina, con maestría en Derecho Ambiental por la Universidad del País Vasco. Se especializó en temas ambientales, urbanísticos, estándares para el financiamiento sostenible y cumplimiento regulatorio en general.
1 Ley 202-04, artículo 9: “Los terrenos pertenecientes al Estado que integran el Sistema Nacional de Áreas Protegidas son imprescriptibles e inalienables y sobre ellos no puede constituirse ningún derecho privado. Párrafo.- Los terrenos de dominio privado con título de propiedad inscrito legalmente en el correspondiente Registro del Tribunal Superior de Tierras con anterioridad a la promulgación de la Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales, que se encuentren dentro de las áreas protegidas, se reconocerán como tales. No obstante, ese derecho, el Estado tiene dominio eminente sobre los mismos y, por ello, antes de realizarse cualquier transferencia a terceros el Estado dominicano tendrá derecho preferente de adquisición mediante pago o compensación de los mismos”.
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Cuando una propiedad privada es objeto de una declaratoria de área protegida en cualquiera de sus denominaciones, se produce una considerable restricción al repetido derecho que es considerada por algunos como una expropiación indirecta que, según se alega, es causa generadora de una indemnización.2
La forma ideal de promover la declaración de una zona como área protegida, contando con los recursos para ello, es realizar un diagnóstico legal para conocer quién ostenta la tenencia y propiedad y cuál es el uso del terreno en cuestión. No hacerlo es promover una franca afectación de los derechos de las personas (a su propiedad, a una vivienda digna, a sus derechos adquiridos, a la seguridad jurídica), desconociendo la importancia de esta dentro del ecosistema. Pero, como hemos mencionado, más grave aún es declarar un área protegida y no asignar una regulación apropiada de zonificación en sus planes de manejo que haya respetado la realidad del sitio —la presencia en ella de habitantes o tenedores—, gravedad asimilable a realizar una confiscación ilegal.
Las áreas protegidas deben, pues, regularse mediante planes de manejo, tal como ordena la Ley 202-04. Para elaborar esos planes resulta esencial conocer no solo las características ambientales y sociales de un área, sino también la tenencia de la tierra.
La sentencia SCJ-TS-24 -1631 objeto de estudio, dictada el 30 de agosto del 2024 por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia actuando como corte de casación, es un claro exponente de la conflictividad incipiente que es típica en los esfuerzos ambientales de nuestro tiempo y augura muchas más sentencias análogas que vendrán en los próximos años y que perfilarán el derecho dominicano relacionado con la construcción de edificaciones en áreas protegidas o en sus zonas de amortiguamiento, así como su eventual desalojo o demolición.
La complejidad del tema, la falta de especialización y conocimiento a veces desde la misma autoridad de aplicación en la interpretación de la normativa, los apetitos desarrollistas, así como la falta de sensibilidad por temas ambientales, aportan también a la conflictividad. A fin de cuentas, aun ante los limbos legales, específicamente ante la falta de plan de manejo con su regulación para gestionar las áreas protegidas, las soluciones pueden encontrarse en la misma ley sectorial o en las directrices de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) cuyas reglas estándar fueron la base de la Ley 202-04.
2 Cury, Jottin. Límites al derecho de propiedad y áreas protegidas. Editorial Iudex, 2017, 17.
II. EL CA SO
En 12 de octubre de 2018 la Dirección Provincial de Medio Ambiente de Puerto Plata emitió la “no objeción” a la ejecución del proyecto número DPPP18-1810 a favor del señor Ernesto Mora Ramirez, haciendo constar que esta no constituye una autorización para iniciar o ejecutar el proyecto y que debía contar con la aprobación de las autoridades competentes.
Posteriormente, la Dirección Provincial de Medio Ambiente de Puerto Plata emitió una comunicación respecto del informe de localización de propiedad, en el que hizo constar que el perímetro del terreno en cuestión estaba fuera del área protegida, específicamente a 127.90 metros del área núcleo del monumento natural Laguna Cabarete y Goleta, según el Sistema de Información Geográfico NEPAssit de la página web del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Mediante resolución DJ-R AS-2-2021-0216 del 7 de octubre de 2021 el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MIM A RENA) ordenó al señor Ernesto Mora Ramírez desocupar el área y la vivienda construida dentro del monumento natural Laguna Cabarete y Goleta, y, en caso de que no se cumpliera la disposición, la incautación de los bienes muebles y la demolición de las infraestructuras o construcciones localizadas en el área, por violación de las leyes 64 -00 y 202-04. A raíz de esta resolución, el afectado interpuso un recurso contencioso-administrativo en procura de su nulidad, el cual fue rechazado por la Cuarta Sala del Tribunal Superior Administrativo mediante la sentencia número 0030-1642-2023-SSEN-00260 del 30 de marzo de 2023.
Dicha decisión fue recurrida en casación bajo el argumento de errónea interpretación de los hechos, desnaturalización de los hechos y errónea valoración de los medios de prueba. El recurrente alegó que el tribunal a quo rechazó el recurso contencioso-administrativo indicando que no se probó la arbitrariedad y la vulneración del debido proceso en la actuación del MIM A RENA al declararse la nulidad de la resolución DJR AS-2-2021-0216 tras haber emitido un dictamen mediante el cual hizo constar que el proyecto se encontraba fuera de los límites del parque nacional. A rgumentó que esta actuación era un atentado a la seguridad jurídica y una vulneración de preceptos constitucionales. Apuntó que reposa en el expediente el permiso de construcción emitido por la oficina provincial del MIM A RENA, así como la certificación de no objeción para la edificación cuya demolición ordena la resolución impugnada aun habiendo otorgado un permiso con anterioridad, como si la oficina provincial y la sede principal de este ministerio se tratasen de dos instituciones diferentes.
III. CONSIDER ACIONES DE L A CORTE DE CA SACIÓN
En el caso que nos ocupa, la parte recurrente asegura que el tribunal a quo desnaturalizó los hechos de la causa y valoró de manera errónea los medios de prueba, y considera que el MIM A RENA incurrió en arbitrariedad y en una vulneración del debido proceso al emitir una certificación de no objeción para la edificación y un dictamen en el que establece que la propiedad se encuentra fuera del parque nacional y posteriormente dictar una resolución de desalojo e incautación de materiales. Sin embargo, la corte de casación determinó como un hecho no controvertido que el certificado de no objeción expedido a favor del exponente no constituía una autorización para iniciar o ejecutar el proyecto
—aspecto al que nos referimos más adelante— y que el solicitante debía contar con la aprobación de las autoridades competentes. Estableció, además, que en los archivos del departamento provincial de Medio Ambiente de Puerto Plata no reposaba aval que respaldara el certificado de impacto mínimo ambiental para la construcción de la edificación en cuestión. A la luz de lo anterior concluyó que, al momento de emitir la resolución contentiva de la orden de desocupar el área y la demolición de la infraestructura, luego de verificar que la edificación se encontraba dentro del área protegida mediante operativo de recuperación y levantamiento y sin que el recurrente aportara los permisos ambientales correspondientes, cumplió con los lineamientos establecidos en la legislación que rige la materia.
En síntesis, se decidió rechazar el recurso de casación debido a que quedó demostrado que no existió desnaturalización de los hechos ni la errónea valoración de las pruebas, pues el recurrente no contaba con la autorización ambiental pertinente. A este aspecto esencial del rechazo del recurso de casación nos referimos a continuación.
IV. SOBRE LOS PERMISOS NECESA RIOS PA R A CONSTRUCCIÓN
Si se considera que la falta de permisos fue de los aspectos más ponderados para el rechazo del recurso de casación, y teniendo en cuenta que el recurrente contaba con un acto administrativo de “no objeción”3 emitido por la Dirección
3 Resulta relevante aclarar que el término “no objeción” suele utilizarse como sinónimo de autorización en los procesos de permisos ambientales en distintas instituciones estatales. La “no objeción”, según sea el ente emisor, puede ser otorgada a un proyecto o persona para la realización de una obra o actividad, tanto por ayuntamientos como por ministerios.
Provincial de Medio Ambiente, resulta oportuno, por un lado, revisar su contenido y legalidad y por el otro evaluar qué otros permisos se requieren para poder construir en la República Dominicana.
En efecto, respecto a la “no objeción” otorgada por la Dirección Provincial de Puerto Plata en favor del recurrente resulta interesante cuestionar ¿por qué dicha institución emitió un acto administrativo favorable al administrado otorgando su anuencia o no objeción a la construcción propuesta? ¿Faltaba un certificado de registro de impacto mínimo u otra autorización ambiental análoga? ¿Era la no objeción ambiental una autorización de construcción en los términos de la normativa que regulaba los procesos de autorizaciones ambientales al momento de su emisión?
La respuesta a la última pregunta es afirmativa. La no objeción otorgada por la Dirección Provincial de Puerto Plata era, en efecto, una autorización ambiental en los términos de la normativa ambiental vigente en ese momento.
A l respecto, resulta oportuno mencionar que la regulación para otorgar autorizaciones ambientales fue modificada en varias oportunidades entre los años 2010 y 2025. Mediante su Resolución 13-2014 MIM A RENA aprobó el llamado Compendio de Reglamentos y Procedimientos para Autorizaciones Ambientales el 22 de septiembre del año 2014. En ella se establecieron cuatro tipos de autorizaciones ambientales según el nivel de impacto de un proyecto, y las categorizó en A, B, C o D, según las características que se detallan a continuación:
En el momento en que se otorgó la no objeción DPPP18-1810 al proyecto en
favor del recurrente ya había entrado en vigor una modificación a la Resolución
13-2014 que resulta relevante para el caso de estudio. Dicha modificación se plasmó en la Resolución 15-2016 emitida por MIM A RENA, la cual estableció que la “construcción, rehabilitación y-o ampliación de proyectos con fines habitacionales (…), no industriales y con ocupación de terrenos a nivel de suelo de 500 m2 a 2,999 m2 de superficie y con área de construcción menor o igual a 14,999 metros cuadrados y hasta 8 niveles de elevación y hasta 50 unidades habitacionales (…) y que no se realicen en áreas ambientalmente frágiles y cuente con factibilidad de conexión a sistemas existentes para los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario (…) para estos proyectos el Ministerio, a través de las Direcciones Provinciales, emitirá una Carta de No Objeción dirigida al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones y a la A lcaldía correspondiente…”.
La importancia del texto precedente radica en que las constancias de no objeción emitidas especialmente para proyectos habitacionales y comerciales eran verdaderas autorizaciones ambientales, según la citada resolución, con todos sus efectos jurídicos, durante el período en que estaba vigente la citada resolución; es decir, a efectos ambientales, dicha no objeción debió ser considerada una autorización ambiental tanto por la autoridad ambiental — antes de la emisión de la orden de desocupación y demolición— como por el tribunal a quo que rechazó el recurso de nulidad del administrado.
Resulta oportuno resaltar, sin embargo, que la creación de una figura considerada a todas luces una autorización ambiental, pero con la denominación de “no objeción”, incluida en la normativa ambiental mediante la Resolución
15-2016 de MIM A RENA, fue promovida por el sector privado relacionado con la construcción, que requería una solución más expedita y paralela al sistema de evaluación ambiental estándar para acortar los períodos de emisión de las autorizaciones ambientales.
Como bien se sabe, los actos administrativos tienen presunción de validez, principio reconocido en el artículo 10 de la Ley 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, presunción probablemente no ponderada en toda su dimensión en el presente caso. Más aún, asumiendo que dicha autorización ambiental emitida bajo la denominación “no objeción” hubiese sido ilegal, pudiera haber sido revisable de oficio y anulable siguiendo siempre el debido proceso.
En el derecho comparado, más precisamente en España, “los fallos más
habituales de órdenes de demolición en la jurisprudencia se dan justamente en supuestos de carencia total y absoluta de autorización o licencia, extremo que suele ser recalcado por los tribunales ante decisión tan extrema”.4 Nótese que, en efecto, la má xima sanción —en este caso la demolición— se impone cuando hay una ausencia total de autorización. Sin embargo, en el caso bajo análisis no se ha negado en ningún momento la existencia de un acto administrativo —la no objeción—, sino que se ha desconocido su contenido y su naturaleza jurídica de asignación de un derecho, en este caso construir dentro de un terreno dado.
Naturalmente, dicha no objeción incluyó la coletilla estándar en este tipo de permisos, según la cual el proyecto debía contar con todos los permisos correspondientes antes del inicio de su construcción. Es decir, para que un proyecto pueda comenzar su construcción, debe contar también con la autorización del ayuntamiento correspondiente, la certificación de uso de suelo del Ministerio de Turismo (si correspondiere) y principalmente la licencia de construcción aprobada por el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, autoridad de aplicación en dicho momento para tal emisión.5 Estos permisos, evidentemente, no fueron gestionados en el caso de estudio.
Por otra parte, cuando se trata de construcción dentro de áreas protegidas, o aun en sus zonas de amortiguamiento, es necesario verificar si esta cuenta con un plan de manejo, ya que es este instrumento el que pudiera implicar
—en función de una zonificación y de los objetivos del área protegida o usos
permitidos— si es posible que haya construcciones en torno a ella.
En efecto, el artículo 1 de la Ley 202-04 define los planes de manejo de las áreas protegidas como aquellos documentos técnicos y normativos que regulan las actividades permitidas dentro de un área protegida, estableciendo prohibiciones y autorizaciones con base en conocimiento científico y experiencia técnica. Dicho de otra manera, el legislador del 2004 ordenó que la regulación de lo que puede realizarse dentro de un área protegida, o incluso fuera en el caso de las zonas de amortiguamiento, sea concebida mediante el conocimiento científico y la experiencia técnica y con la elaboración de los planes de manejo individuales para cada área. Observar la realidad del sitio, hacer un diagnóstico correcto y entender cuál es el objetivo de manejo es respetar no solo los derechos de la naturaleza, sino de los afectados o interesados en torno a un área protegida.
4 Martínez Martínez, María. Medio ambiente y uso del suelo protegido. Régimen jurídico civil, penal y administrativo. Editorial Iustel, 2010, 223.
5 La competencia para emitir las licencias de construcción fue transferida al Ministerio de la Vivienda,
Hábitat y Edificaciones (MIVHED), de acuerdo con el artículo 91 de la Ley 160-21.
Por su parte, la ausencia de los demás permisos a los que se refiere la misma “no objeción” emitida por MIM A RENA para la construcción de la edificación pudiera haber sido considerada una infracción susceptible de ser subsanada en los términos de la Ley 675 de Urbanización, Ornato Público y Construcciones. Esta ley asigna en su artículo 36 a los alcaldes y al director general de Obras Públicas “la competencia para suspender toda obra que no se ajuste a las disposiciones de esta Ley, sin perjuicio de las sanciones que se deban aplicar a las personas responsables de dichas obras”, con la presentación y gestión posconstrucción de todos los requisitos ante los organismos gubernamentales pertinentes. En este caso no medió tal corrección ex post.
En efecto, los proyectos de construcción que no cuentan con los permisos requeridos por la ley citada como así también por la Ley 687-82, que creó el Sistema de Reglamentos de Ingenierías, A rquitecturas y Ramas A fines, pueden ser condenados al pago de una multa de 3 % al 6 % del monto total de la obra, conforme tasación hecha, o prisión correccional de diez días a seis meses o ambas penas a la vez, según la gravedad del caso. Asimismo, esta normativa establece que cuando no se haya obtenido la licencia la sentencia condenará, además, a pagar el doble de los impuestos establecidos por la Ley de Colecturía de Rentas Internas o en la tesorería municipal correspondiente, que pondrá a disposición de los respectivos ayuntamientos la parte del impuesto al que tienen derecho de conformidad con el artículo 42 de la Ley 675 de 1944, modificado por la Ley 3509 de 1953.
Por su parte, la demolición total o parcial de la obra puede ser ordenada conforme a las disposiciones de la Ley 675 sobre Urbanizaciones, Ornato Público y Construcciones, decisión que solo debe tomarse en última instancia y conforme a un debido proceso, siempre y cuando al administrado le haya sido imposible subsanar el incumplimiento.
La construcción ilegal en terreno protegido puede estar amparada en autorizaciones ilegales. Sin embargo, en el caso bajo análisis resulta relevante recordar que en efecto hubo una primera determinación por parte de la autoridad ambiental de la ubicación de dicha construcción fuera del área protegida (a 127.9 metros exactamente). ¿Resulta, entonces, ilegal la construcción si inicialmente se encontraba fuera del área protegida?
CONCLUSIONES
En virtud del análisis precedente, es válido considerar que pudo haber existido desnaturalización de los hechos y errónea valoración de las pruebas, puesto que el recurrente sí contaba con la autorización ambiental pertinente a través de la carta de no objeción emitida por la Dirección Provincial de Medio Ambiente de Puerto Plata.
Independientemente de si dicha autorización fue bien o mal otorgada, lo cierto es que la Suprema Corte en funciones de tribunal de casación pudiera haber considerado que existió al menos una errónea valoración de la prueba en la ponderación de la “no objeción” otorgada por la autoridad ambiental en favor del recurrente.
Con todo, lo cierto es que más casos análogos serán objeto de conflictividad ante los tribunales dominicanos en el futuro, reflejando el fallo comentado una clara filosofía judicial proteccionista. Si casi un cuarto del territorio de la República Dominicana es área protegida, pero no se cuenta aún con planes de manejo, no se ha concluido con el mandato de la Ley Ambiental de dotar a cada una de las unidades del SINA P con zonificaciones acordes a la realidad del sitio. Casos como el objeto de estudio han de definir los equilibrios que regirán hasta tanto se desarrollen dichos planes de manejo.
Así las cosas, la ausencia de los planes de manejo genera a la postre que las áreas protegidas se conviertan en verdaderas zonas desprotegidas. En este contexto, resulta relevante la revisión exhaustiva de los casos que se someten a los tribunales, en los que con el supremo objetivo de promover la protección ambiental se puedan vulnerar derechos sin base en el conocimiento científico.
La labor es ardua para los tribunales. El objetivo será siempre encontrar una solución digna a los conflictos en los que se vulneran derechos y se otorgan autorizaciones a veces cuestionables o revisables. La letra de la ley suprema dice: “Toda persona tiene derecho, tanto de modo individual como colectivo
, al uso y goce sostenible de los recursos naturales; a habitar en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo y preservación de las distintas formas de vida , del paisaje y de la naturaleza…”.6
El legislador dotó a las personas de uno de los derechos fundamentales:
habitar en un ambiente sano y adecuado para el desarrollo. Asegurar el
6 Artículo 67 de la Constitución de la República Dominicana.
bienestar general y la protección ambiental requiere de un cuidado ejercicio de equilibrio. Si se trata de conflictos en torno a los usos de terrenos dentro o fuera de áreas protegidas, ese equilibrio lo otorga el instrumento técnico con base en el conocimiento científico denominado plan de manejo. Es labor de la comunidad dominicana, ante la inactividad de la Administración, promover el cumplimiento del mandato establecido en el artículo 6 de la Ley 202-04, que reza en su párrafo II: “La Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales formulará y aprobará los respectivos planes de manejo de cada una de las áreas protegidas del país, pudiendo delegar su formulación en personas jurídicas debidamente calificadas”. Igual atención amerita el artículo 19, párrafo II: “El Estado facilitará la canalización de recursos financieros públicos y privados para el diseño, desarrollo y seguimiento de los planes de manejo de las áreas protegidas”.
Promover la creación de los planes de manejo con participación de las comunidades de cada una de las unidades del Sistema Nacional de Á reas Protegidas disminuirá los conflictos por el uso de estas áreas que enfrentarán los tribunales de la República en los años por venir.
LA PARADOJA DEL PROTECCIONISMO JUDICIAL: LA LEY 173-66
Y EL NUEVO ROSTRO DEL ORDEN PÚBLICO COMERCIAL
Carlos M. Camejo Patiño*
I. INTRODUCCIÓN
La Ley 173-66, sobre Protección a los Agentes Importadores de Mercaderías y Productos (Ley 173-66) establece un régimen de orden público destinado a equilibrar el poder económico entre partes que se presumen desiguales. Se establecen medidas proteccionistas en el marco de un contrato de distribución que vincule a una matriz extranjera y una concesionaria dominicana. Esta ley parte de la premisa de que, ante una situación de información asimétrica entre distintos agentes de mercado —con intereses relativamente afines, pero potencialmente conflictivos—, la parte local podría verse privada de un verdadero ejercicio de libertad contractual.
Con la suscripción del Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos de América y su régimen de aplicación a través de la Ley 424 -06, del 20 de noviembre de 2006, se modificó el sistema de protección para operaciones comerciales entre empresas dominicanas y norteamericanas. La Ley 173-66 perdió relevancia de manera paulatina porque si el principal socio comercial de la República Dominicana cambió la forma en la que hacía negocios en el país, naturalmente también cambiaría el régimen legal en virtud del cual se protegía a una u otra parte.
Sin reparar en ello, la expansión comercial internacional ha mantenido vigente la Ley 173-66 y es ahí donde radica la relevancia del estudio de la jurisprudencia creada en su consecuencia. Comprender la forma en la que nuestra Suprema Corte de Justicia interpreta la ley permite calibrar la manera en que todavía ofrece protección al concesionario dominicano. Este ensayo analiza cómo la Suprema Corte de Justicia interpretó las implicaciones de la naturaleza de orden público de la Ley 173-66 en su sentencia SCJ-PS-24 -2724, del 20 de
diciembre de 2024, dictada por su Primera Sala.
* Carlos M. Camejo Patiño es abogado asociado de Guzmán & Molina Abogados (GMA). Licenciado en Derecho, summa cum laude, por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). Magíster sobresaliente en Derecho Penal Económico por la Universidad de La Rioja. Becario a la Excelencia de Barna Management School para el Master in Business Administration (MBA). Miembro de la Asociación Dominicana de las Naciones Unidas (ANU-RD). Oficial de integridad de la Federación Dominicana de Fútbol (FEDOFUTBOL).
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La Ley 173-66 es de orden público porque su propio texto así lo dice, pero el razonamiento desplegado por nuestra alta corte no define con claridad qué razón lo justifica ni dónde están sus límites. Esto cobra relevancia por tres elementos que serán abordados a partir del propio razonamiento de la Suprema Corte de Justicia. Son los siguientes: (i) la alta indeterminación y poco tangibles bordes que tiene el orden público —como término en sí mismo—, (ii) la incongruencia entre las limitaciones del orden público y el libre albedrío en materia comercial y (iii) qué dirección describe la aplicación de la Ley 173-66 y qué cambios se anticipan en los años venideros.
II. A NÁ LISIS DE L A SENTENCI A SCJ-PS -24 -2724, DEL 20 DE DICIEMBRE DE 2024, DICTA DA POR L A PRIMER A SA L A DE L A SUPREM A CORTE DE JUSTICI A
La sentencia analizada tiene como génesis una demanda en reparación de daños y perjuicios sufridos por una empresa concesionaria con motivo de un contrato de concesión amparado por el régimen de protección de la Ley 173-
66. En dicho contrato las partes acordaron una cláusula de prorrogación de foro mediante la cual delegaron la jurisdicción y la competencia para dirimir disputas a los tribunales de Inglaterra.
El tribunal de primer grado declaró su incompetencia y remitió a las partes a los tribunales ingleses.1 Esta decisión fue ratificada en segundo grado fruto del rechazo de un recurso de impugnación (le contredit).2 El recurso de casación interpuesto por la empresa concesionaria fue rechazado por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia a través de la sentencia SCJ-PS-24 -2724, del 20 de diciembre de 2024.
En la sentencia comentada, la Suprema Corte de Justicia juzgó que la elección de una jurisdicción foránea para ventilar disputas no implicaba una ruptura del orden público. En dicha tesitura estimó que “la Ley 173-66 no establece disposición alguna que impida someter a un foro extranjero las acciones interpuestas por los concesionarios…”. Además, estableció que la Ley
173-66 “es de orden público y sus disposiciones no pueden ser derogadas por
1 Juzgado de Primera Instancia del Distrito Nacional, Tercera Sala de la Cámara Civil y Comercial,
11 de febrero de 2019, 036-2019-SSEN-00205.
2 Juzgado de Primera Instancia del Distrito Nacional, Tercera Sala de la Cámara Civil y Comercial, del 6 de julio de 2020, sentencia 026-03-2020-SSEN-00230.
convenciones particulares, esto así con el fin de proteger al concesionario por la
ruptura intempestiva de que pueda ser objeto por parte del concedente”.
Empero, pese a esta redacción, la decisión analizada no contextualiza por qué las protecciones de la Ley 173-66 tienen tal importancia que ameriten la intromisión adicional del Estado en el quehacer comercial de las partes. Esta situación puede comprenderse —hasta cierto grado— porque la Ley 173-66 está amparada por un orden público textual. Comprender el porqué de esa condición pasa a un segundo plano, dada una —incorrecta— suposición de irrelevancia práctica.
La Ley 173-66 es de orden público, pero ¿qué significa ser de orden público? ¿Cuáles son los supuestos de su contenido que son infranqueables para las partes? ¿Hasta dónde llega el deber de protección del Estado en estas relaciones comerciales?
III. EVOLUCIÓN JURISPRUDENCI A L SOBRE L A NATUR A LEZA DE ORDEN PÚBLICO DE L A LEY 173-66
El criterio de la Suprema Corte de Justicia con relación a la naturaleza e implicaciones del orden público de la Ley 173-66 ha evolucionado y mutado con el tiempo. El orden público es un concepto que, por su propia naturaleza, es altamente cambiante y mutable; nunca para una sociedad el orden público significa lo mismo en dos puntos diferentes de su historia.
En sus inicios, apenas tres años luego del pronunciamiento de la Ley
173-66, la postura asumida por la Suprema Corte de Justicia fue hermética y recelosa, y consideró que “para que esa protección [la otorgada por el orden público] sea plenamente eficaz dentro de los alcances de la ley, es preciso admitir que tal prohibición impide a las partes atribuir por conveniencias particulares, a tribunales o árbitros que no sean dominicanos, la solución de las controversias que surgen en el país con motivo de la aplicación de la referida ley”.3
En el 2000 la Suprema Corte de Justicia contextualizó sustantivamente la naturaleza de orden público de la ley analizada; así, determinó que se trataba de proteger los principios dispuestos en el artículo 8 de la Constitución,
que consagra derechos constitucionales de libertad de empresa, comercio e
3 Cas. Civ., sentencia del 26 de noviembre de 1969, B. J. 708, pp. 7201-7217. Disponible en https://transparencia.poderjudicial.gob.do/documentos/PDF/boletines/1969/NOVIEMBRE.pdf
industria.4 Es decir —y extendiendo el razonamiento—, se asumió el criterio de que la Ley 173-66 pertenecía al orden público comercial porque los contratos suscritos según sus condiciones tenían un efecto que trascendía a las partes suscribientes e influían sobre el mercado de los consumidores.
En el año 2009 se agregó un criterio adicional al juzgar que el propósito de la Ley consistía en proveer protección a las personas comerciales que se dediquen a la distribución de bienes o servicios a partir de contratos de concesión “contra los perjuicios que puedan irrogarles la resolución injusta de las relaciones en virtud de las cuales ejerzan tales actividades, por la acción unilateral de las personas o entidades a quienes representan”.5
Ya en 2012 la Suprema Corte inició la restricción del alcance del orden público en este contexto. Se admitió que, aunque la Ley 173-66 tuviese dicha naturaleza, aún las partes contratantes gozaban de las facultades establecidas en su artículo 7 para encomendar la resolución de sus disputas tanto a tribunales foráneos como arbitrales. También se opinó que las partes podían prorrogar la competencia para dirimir disputas a tribunales extranjeros.6 Este criterio fue luego explicado en términos de que la condición de orden público de la ley no podía obstaculizar el libre mercado bajo ciertas condiciones.7
A sabiendas de que el régimen de protección dispuesto en dicha ley solo es aplicable a partir del registro del contrato de distribución en el Banco Central y la correspondiente emisión de certificado de registro,8 en 2021 se juzgó que la “cancelación o anulación de un registro público asentado en la República Dominicana no puede ser dilucidado por un tribunal extranjero, por ser cuestión de riguroso orden público” y que, por ello, aunque las partes hayan encomendado a foros extranjeros la resolución de controversias, esa encomienda no podía extenderse a la valoración del registro.9
En esta misma decisión, sentenció que los litigios contractuales que surjan entre las partes son de interés privado y no se puede presumir un quebrantamiento del orden público en que una disputa sea dilucidada por un tribunal extranjero. Por el contrario, la naturaleza de orden público de la ley analizada reside en evitar que “los contratantes no limiten por ventajas
4 Cas. Civ., sentencia número 6, 9 de febrero del 2000, B. J. 1071.
5 Cas. Civ., sentencia número 44, 28 de octubre de 2009, B. J. 1187.
6 Cas. Civ., sentencia número 9, 4 de abril de 2012, B. J. 1217.
7 Cas. Civ., sentencia del 1 de agosto de 2012.
8 Ver artículo 10 de la Ley 173-66.
9 Cas. Civ., sentencia número 75, 29 de septiembre de 2021.
particulares el conjunto de prerrogativas que dicha ley regula a favor de los concesionarios”.
En esencia, se juzgó que la consecuencia de la naturaleza de orden público de la Ley 173-66 consiste en evitar la renunciabilidad de unos derechos especialmente protegidos para la concesionaria dominicana. La postura jurisprudencial se construye sobre el hecho de que las partes pueden variar la competencia para dirimir disputas relativas a esta ley porque llevarlas ante tribunales extranjeros no implica una renuncia a su aplicación.
En 2022 la Suprema Corte dictaminó que “aunque el orden público y las buenas costumbres constituyen el límite natural frente al ejercicio de la autonomía de la voluntad, la atribución de competencia a un juez extranjero para dirimir una litis netamente patrimonial, así se trate de un conflicto que ameritaría en nuestro país la aplicación de la Ley 173 de 1966, no entraña en sí misma una vulneración al orden público” porque dicha ley no era una “norma de interés colectivo o imperativa”. También juzgó que el análisis de competencia para dirimir disputas de esta naturaleza “guarda estrecha relación con el principio de la autonomía de la voluntad de las partes consagrado en el Código Civil, así como en el derecho internacional privado, que permite que los contratantes regulen libremente sus relaciones jurídicas”.10
Esta línea jurisprudencial evolucionó hasta la decisión ahora comentada, que sostiene que una visión amplia del orden público no se corresponde con la realidad comercial contemporánea de la República Dominicana y que deviene un criterio desactualizado. A su vez, sostiene que la naturaleza de orden público de la aplicación de la Ley 173-66 no conlleva una prohibición a las partes de dilucidar sus controversias de la manera que mejor lo entiendan conveniente.11
IV. L A LEY 173-66 Y EL ORDEN PÚBLICO COMERCI A L
La determinación de la naturaleza del orden público es compleja. Dar fisionomía y valor concreto a un término multidisciplinario y cambiante ha demostrado ser una tarea difícil. Las relaciones privadas se ven limitadas por el mandato negativo de la Ley 173-66. Las partes son libres de contratar y regir
10 Cas. Civ., 31 de mayo de 2022, sentencia número SCJ-PS-22-1602
11 Este mismo criterio fue reiterado en las sentencias SCJ-PS-24-0042, del 31 de enero de 2024 y SCJ-PS-24-1675, del 28 de agosto de 2024, ambas dictadas por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia.
sus relaciones de la manera que mejor entiendan conveniente, siempre que no colidan con los principios más costosos sobre los que se construye nuestra sociedad y que aseguran su permanencia y sostenibilidad. Aquello que es de orden público se refiere a esos principios.
Normativamente, la Ley 544 -14, de Derecho Internacional Privado, define el orden público dominicano como las “disposiciones o principios imperativos no derogables por la voluntad de las partes”. Esta definición ha sido complementada por la Suprema Corte de Justicia, afirmando que el orden público “está constituido por el conjunto de principios fundamentales de diversas índoles que constituyen la base social sobre la cual se asienta la comunidad como sistema de convivencia jurídica, y garantizan un ambiente de normalidad con justicia y paz”.12 En el mismo sentido ha sostenido el Tribunal Constitucional que el orden público tiende a la conservación de la paz y el bienestar de la sociedad y que sus disposiciones no pueden ser derogadas por el interés particular.13
Determinar lo que es justo y correcto socialmente implica cambios constantes que conllevan la dificultad de su precisión.14 Las consecuencias que conlleva el orden público varían con el tiempo, de ahí su naturaleza maleable e indefinida. La opinión predominante sostiene que la definición estática de orden público es peligrosa porque la noción varía en función de las circunstancias, la época y el lugar en el que se invoca, dependiendo del ambiente político, moral y hasta religioso.15
Como concepto, el orden público en materia comercial implica que ningún agente de mercado puede llevar a cabo actividades o comportamientos que tengan una tendencia o vocación a ser injuriosas en contra de la comunidad o el bien común. Su existencia presupone dos cuestiones: por un lado, que las partes privadas pueden —en ocasiones— buscar ma ximizar sus beneficios por medios inidóneos socialmente y con consecuencias injustas. Por el otro lado, presupone que el Estado, como má ximo ente que regula la vida social, está en condiciones idóneas para determinar aquello que es justo y funcional para que la sociedad perdure en el tiempo.
12 Cas. Civ., 14 de septiembre de 2022, sentencia SCJ-PS-22-2673.
13 Tribunal Constitucional, TC/0543/17, 24 de octubre de 2017.
14 Cas. Civ., 24 de marzo de 2021, sentencia número 166, B. J. 1324, pp. 1577-1584.
15 Hinestrosa, Fernando. Tratado de las obligaciones II, De las fuentes de las obligaciones: el negocio jurídico. Volumen I. Universidad Externado de Colombia, 2017, 341.
El deber de determinación de las implicaciones del orden público le corresponde a cada Estado, que está en la obligación de sobreponerlo a la autonomía de la voluntad de las partes. En la Ley 173-66 el Estado crea una presunción de desigualdad en una relación comercial entre una sociedad extranjera y una local en la que debe intermediarse para proteger a la parte más débil.16
La ley pretende hacer un contrapeso a la posibilidad de que, ante la desigualdad entre las partes, se vulnere el principio de libertad contractual. Este último término comprende la facultad que debe tener todo comerciante no solo de decidir con quién hace negocios, sino, además, cómo lo hace y cuál es la configuración interna que mejor responde a sus intereses.
El análisis comprende una cuestión de cuál parte goza de un mayor poder de negociación y una mayor cantidad de información para imponer condiciones que le favorezcan en detrimento irrazonable de la otra. En una economía con información asimétrica, ha quedado demostrado que los “agentes con más información desplazan a los menos informados y, en consecuencia, el producto malo desplaza al producto bueno”.17 La naturaleza de orden público de esta ley viene dada, entonces, por el interés que tiene el Estado dominicano de proteger sus políticas económicas de mercado y, además, para asegurar la igualdad negocial entre partes que se suponen desiguales.
Es precisamente en esta desigualdad entre concedente —internacional— y concesionario –local— que se encuentra la necesidad de una protección estatal y es una postura coherente con otras aplicaciones similares en el ordenamiento. En relaciones jurídicas económicas como las de consumo, la laboral, la bancaria, alquileres o seguros,18 en las que existe una asimetría estructural entre las partes que intervienen, el Estado ha catalogado sus correspondientes normativas como de orden público para la protección diferenciada de la parte que se presume más débil, limitando la autonomía privada con el fin de asegurar
la salud del mercado.
16 Así ha juzgado el Tribunal Constitucional en su sentencia TC/0607/19, 26 de diciembre de 2019, lo siguiente: “Atañen al orden público, de manera enunciativa y no limitativa, las cuestiones relativas a asuntos penales, a los derechos mínimos de los trabajadores, a temas relacionados al estado civil de las personas y a los derechos personalísimos, a las obligaciones previstas en leyes que tienen un interés en el orden y en las buenas costumbres, a los asuntos relacionados con los derechos de los incapaces y a los conflictos relativos a derechos cuya disposición por sus titulares está prohibida por la ley”.
17 Perrotini, Ignacio. “La economía de la información asimétrica: microfundamentos de competencia imperfecta”. Revista Aportes enero-abril, número 019 (2002): 61. Esto es conocido en el argot económico como “ley de Gresham”.
18 Solo como ejemplos de forma enunciativa pero no limitativa.
A este fenómeno se le ha llamado la “publicización del derecho privado”.19
Aplicado a la materia comercial, implica un límite a las actividades lucrativas de los individuos. Si se puede pensar que el contrato tiene —o debe tener— una misión social, debe ser la de protección de la parte más desvalida. La autonomía privada que rige el mundo comercial no es un principio absoluto ni un baremo insoslayable porque ello implicaría reconocer el “imperio sin límites del arbitrio individual”.20
El contrato de distribución regulado por la Ley 173-66 no tiene un interés exclusivamente inter partes. El desarrollo económico en función de lo reconocido constitucionalmente requiere que el Estado, en tanto controlador de la economía, garantice el goce efectivo de las libertades comerciales, no su goce estético o netamente textual. Por lo tanto, el objetivo del orden público como es definido por la ley analizada se caracteriza por buscar garantizar la real competencia de mercado y la justicia contractual y negocial. La naturaleza del orden público de la Ley 173-66 es de protección, porque tiende a salvaguardar al contratante más desfavorecido con la imposición de un régimen que hace a ambas partes partir de circunstancias negociales más equilibradas.
Pero, entonces, fijando el contexto en el cual se cataloga de orden público la Ley 173-66 —más allá de su naturaleza textual— es útil comprender cuáles son sus implicaciones. Es llamativo cómo la Suprema Corte de Justicia en la decisión ahora analizada juzga que como sus disposiciones son de orden público, no pueden ser derogadas por convenciones particulares,21 aunque al mismo tiempo sostiene que las partes están habilitadas a someter cualquier disputa que surja en su consecuencia ante tribunales extranjeros por tratarse de cuestiones de “interés privado”.22
Este razonamiento parecería contradecir el criterio histórico de que en las disputas en las que el orden público se ve comprometido los tribunales del orden judicial dominicano deben monopolizar su competencia. Empero, amén
de que la corriente tanto nacional como internacional han dejado de lado esta
342.
19 Hinestrosa, Fernando. Tratado de las obligaciones II. Vol. I. Universidad del Externado, 2015,
20 Morales Huertas, Margarita. “Constitución y límites a la autonomía privada”, en Autonomía
privada: perspectivas del derecho contemporáneo. Universidad del Externado, 2018, 199.
20 Ver párrafo 17 de la sentencia analizada.
22 Ver párrafo 18 de la sentencia analizada.
postura,23 la propia Ley 173-66 reconoce en su artículo 7 que las cuestiones relativas a la competencia se regirán por el derecho común y, en consecuencia, queda a la libre disposición de las partes.
La naturaleza de orden público de la Ley 173-66 no se limita a implicaciones netamente adjetivas y de atribución de competencias, sino que tiene una relevancia sustantiva por prohibir a las partes renunciar a su aplicación. Es decir, es una excepción al criterio de disponibilidad que prima en materia comercial, en virtud del cual las partes son libres de negociar las “reglas de juego” que regirán sus relaciones. La base fundamental de este principio es la capacidad en la que se encuentran los suscribientes de ejercer su poder de negociación para encuadrar la relación jurídica dentro de los términos que sean funcionales para sus fines.
Dos partes con intención de inmiscuirse en una relación de distribución en la que una es extranjera y otra es local no pueden elegir no aplicar la Ley 173-
66.24 A l ser de cumpli miento estricto, dicha ley no puede ser dejada de lado ni por acuerdo ni por inadvertencia.25 Siendo el régimen de protección en ella dispuesto irrenunciable,26 cualquier cláusula que tienda a su no aplicación debe ser anulada o inaplicada por el juzgador nacional o internacional que resulte apoderado de una disputa en su consecuencia.
Esta postura es coherente con el interés de la norma, porque ata a la concedente extranjera a la aplicación de un conjunto de términos que la colocan en igualdad de condiciones negociales con la concesionaria. En caso de habilitarse la posibilidad de que la aplicación de dicho régimen pueda ser
23 Así lo han juzgado, incluso, cortes de apelación al disponer lo siguiente: “El artículo 8 de la L.
173-1966 que afecta de orden público sus mandatos e instituye su inderogabilidad por convenciones
particulares, reclama una exégesis restrictiva no extensiva a los temas de competencia, pues la apuesta
en contrario no solo es retrógrada y anticuada, sino que desconoce las tendencias de la moderna ciencia
jurídica procesal” (Corte de Apelación del Distrito Nacional, Primera Sala de la Cámara Civil y Comercial,
sentencia 023-02-2016-SCIV-00127, 16 de febrero de 2016).
24 La excepción a esta regla sobrevino con la entrada en vigor de la Ley 424-06, de Implementación del Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos de América, cuyo artículo 68 establece que “la Ley No. 173 no deberá ser aplicada a ningún contrato cubierto firmado después de la fecha de entrada en vigor de este Tratado, a menos que éste explícitamente disponga la aplicación de la Ley No. 173”. A su vez, su artículo 67 (a) establece que los “contratos cubiertos” son aquellos que “según lo define la Ley No. 173 del 6 de abril de 1966 y sus modificaciones, sobre Agentes Importadores de Mercaderías y Productos, del cual forme parte un proveedor de mercancías y servicios de los Estados Unidos o cualquier empresa controlada por dicho proveedor”.
25 Cas. Civ., 20 de enero de 1999, sentencia número 5, B. J. 1058.
26 Tribunal Constitucional, TC/0543/17, 24 de octubre de 2017.
exceptuada por las partes, es cuestionable si una empresa extranjera mostraría su anuencia a aplicar un sistema que le es más desfavorable que su némesis.
Ha sido juzgado por la Novena Sala de la Cámara Civil y Comercial del Juzgado de Primera Instancia del Distrito Nacional que el orden público previsto por el artículo 8 de la Ley 173-66 se refiere a la “obligatoriedad de que sus disposiciones sean observadas en los conflictos surgidos en ocasión de los contratos sometidos a su registro” y que un tribunal arbitral “tiene jurisdicción para escuchar y determinar los reclamos establecidos en la solicitud de arbitraje de la demandante en las referencias consolidades al arbitraje y tendrá en cuenta y aplicará las disposiciones sustantivas relevantes de la Ley 173-66”.27
La posibilidad de las partes de remitir al extranjero sus controversias fundadas en contratos amparados en esta ley no implica una renuncia a su naturaleza de orden público porque la aplicación de su régimen de protección se sostiene sin importar la jurisdicción. La naturaleza de orden público de la Ley 173-66 conlleva que en el caso del surgimiento de una desavenencia en la que se prorroga la competencia para la solución de conflictos, el tribunal extranjero debe estar en condiciones de aplicarla.28
Ello es debido a que, en caso de que censure su aplicación, estaría profiriendo una decisión que contravendría el orden público de la República Dominicana y la haría inejecutable localmente. Esta postura asumida por la Suprema Corte de Justicia en la sentencia impugnada abandona la postura de antaño de un control a priori del orden público para un control a posteriori.
V. CONCLUSIONES Y RESPETUOSO COMPLEMENTO A L A SENTENCI A A NA LIZA DA
La Ley 173-66 constituye una norma de orden público económico. El mandato de su contenido es de protección porque busca salvaguardar una relación entre desiguales a través de un sistema que sirva de contrapeso
27 Juzgado de Primera Instancia del Distrito Nacional, Novena Sala de la Cámara Civil y Comercial,
7 de diciembre de 2020, sentencia número 1531-2020-SSEN-00164.
28 Un tribunal extranjero que no aplique este régimen podría comprometer la ejecutabilidad de su decisión. Las disputas surgidas como consecuencia de la aplicación de esta ley tampoco se encuentran dentro de las materias de competencia exclusiva del foro dominicano dispuestas en el artículo 11 de la Ley
544-14. Sin embargo, sí es de competencia exclusiva, en virtud del numeral quinto del referido artículo el “reconocimiento y ejecución en territorio dominicano de resoluciones judiciales y decisión arbitrales dictadas en el extranjero”.
y balance con el propósito de proteger a agentes y distribuidores locales de comportamientos comercialmente lesivos por parte de los concedentes extranjeros. Esta especie de tutela judicial diferenciada no es única ni extraña para el ordenamiento jurídico dominicano, que establece mandatos de similar naturaleza en otras relaciones de desigualdad.
Este régimen de protección a la parte presumiblemente más débil implica un conflicto entre la autonomía de la voluntad que prima en materia comercial con los límites que impone el orden público económico. Las partes, aunque lo deseen, no pueden dejar de aplicar los términos de la Ley 173-66. En este caso, la relevancia social del contrato de distribución va más allá de los intereses de las partes y ello justifica una intervención estatal especial.
El criterio jurisprudencial casacional sobre las implicaciones de esta naturaleza ha evolucionado con el paso del tiempo hacia una valoración funcional y teleológica de la ley. La visión formalista con una interpretación amplia del orden público ha sido abandonada por un orden público restringido, pero no por ello menos presente. No se subestima al orden público, sino que se interpreta de forma y en momentos diferentes, guardando coherencia con los avances doctrinales y jurisprudenciales tanto locales como internacionales relativos al impacto del orden público en la limitación de las relaciones comerciales.
Finalmente, el hecho de que las partes puedan renunciar a la jurisdicción dominicana para dirimir disputas relacionadas con el caso que nos concierne no quiere decir que el orden público dominicano sea dejado de lado —como se establece en la sentencia analizada—, sino que hay una mutación en el momento en el que se realiza un juicio de orden público. En lugar de verificarse en la fase embrionaria del proceso, pasa a realizarse en su fase final con la ejecución de la decisión en el juicio de reconocimiento.
Los elementos descritos en el cuerpo del presente ensayo tienen como fin servir de complemento a la sentencia SCJ-PS-24 -2724, del 20 de diciembre de 2024, dictada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia, y que sirva para contextualizar la forma en la que debe continuar aplicándose la Ley
173-66. El criterio asumido en esta decisión recoge y se justifica en la línea de razonamiento antes descrita que, además, marca las pautas sobre cómo continuará aplicándose en el futuro.
LA PRESUNCIÓN DE SOLIDARIDAD EN MATERIA COMERCIAL: UN ANÁLISIS EN EL CONTEXTO DE LA SENTENCIA
SCJ-PS-24-2795
Marlene Alt. Guerrero de Jesús*
El derecho comercial dominicano, moldeado por la rapidez y complejidad de las transacciones mercantiles, ha desarrollado principios que garantizan la eficiencia y seguridad jurídica en el mercado. Entre estos, la presunción de solidaridad en las obligaciones comerciales se destaca como un mecanismo que protege a los acreedores y facilita la solución de disputas que puedan surgir en el curso de estas relaciones. A diferencia del derecho civil, donde la solidaridad requiere estipulación expresa, el ámbito mercantil adopta un enfoque flexible, sustentado en la libertad probatoria y la teoría de la apariencia. La sentencia SCJ-PS-24 -2795, dictada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia (SCJ) el 20 de diciembre de 2024, consolida esta tendencia y marca un hito en la jurisprudencia dominicana al reforzar la aplicación de la solidaridad en relaciones comerciales complejas.1
Este ensayo analiza el fundamento jurídico de la solidaridad en el derecho comercial dominicano, su evolución jurisprudencial y el impacto transformador de la sentencia SCJ-PS-24 -2795. Además, examina perspectivas de derecho comparado, aportes doctrinales y las implicaciones prácticas de este principio en la protección de acreedores, así como la eficiencia en relación con la capacidad del sistema judicial para resolver casos comerciales de manera rápida, efectiva y con menor carga procesal, lo cual garantiza que las decisiones sean oportunas y se ajusten a las necesidades dinámicas del tráfico mercantil. Ello es particularmente relevante en el ámbito del derecho comercial donde la celeridad es esencial para mantener la confianza en el mercado y facilitar las transacciones económicas. Finalmente, se proponen direcciones futuras para abordar los desafíos asociados con la presunción de solidaridad, con el objetivo
de fortalecer el ordenamiento jurídico en un contexto económico globalizado.
* Marlene Alt. Guerrero de Jesús es jueza de la Décima Sala de la Cámara Civil y Comercial del Juzgado de Primera Instancia del Distrito Nacional, especializada en Asuntos Comerciales y Tribunal de Reestructuración Mercantil. Docente de la asignatura Civil IV de la Universidad Pedro Henríquez Ureña.
1 SCJ-PS-24-2795, del 20 de diciembre de 2024.
97
I. M A RCO NORM ATIVO DE L A SOLIDA RIDA D: DEL FORM A LISMO CIV IL A L A FLEX IBILIDA D MERCA NTIL
La solidaridad, que permite a un acreedor exigir el pago total de una obligación a cualquiera de los deudores conjuntos, es un principio regulado en los artículos 1197 al 1216 del Código Civil dominicano. El artículo 1197 define la solidaridad entre acreedores, mientras que el artículo 1202 establece una regla estricta: “la solidaridad no se presume; es preciso que se haya estipulado expresamente”, salvo disposición legal.2 Esta exigencia protege a los deudores en el ámbito civil porque responsabilidades gravosas sin consentimiento explícito.
En contraste, el derecho comercial adopta un enfoque pragmático, reflejo de la dinámica del mercado. El artículo 109 del Código de Comercio3 consagra la libertad probatoria que permite a los jueces evaluar pruebas diversas (contratos, facturas, correos electrónicos, conversaciones vía W hatsApp, transferencias electrónicas, etc.) para determinar la naturaleza de las obligaciones. Esta flexibilidad es esencial en un entorno en el que los acuerdos suelen ser informales o se formalizan con rapidez, y sustenta la presunción judicial de solidaridad en transacciones mercantiles.
1. La solidaridad en el Código Civil: un enfoque restrictivo
El Código Civil dominicano, inspirado en el modelo del Código Napoleón, adopta un enfoque restrictivo respecto a la solidaridad entre deudores. Esta figura jurídica, regulada en los artículos 1200 a 1202, exige una fuente precisa para su existencia: debe derivar de un contrato en el que se estipule expresamente, o de una disposición legal que la imponga de pleno derecho. Este principio busca preservar la seguridad jurídica de los deudores, evitando que se les impongan cargas que no han asumido voluntariamente o que no están claramente previstas por el legislador.
El artículo 1200 define la solidaridad activa del acreedor frente a los
deudores: si varios deudores están obligados a una misma cosa, el acreedor
2 Código Civil de la República Dominicana, artículo 1202.
3 “Las compras y ventas se comprueban por documentos públicos; por documentos bajo firma privada; por la nota detallada o por el ajuste de un agente de cambio o corredor, debidamente firmada por las partes; por una factura aceptada; por la correspondencia; por los libros de las partes; por la prueba de testigos, en el caso de que el tribunal crea deber admitirla”.
puede exigir la totalidad de la deuda a cualquiera de ellos, y el pago de uno libera a los demás. El artículo 1201, por su parte, aclara que esta solidaridad puede subsistir aun cuando existan diferencias entre los vínculos individuales de los deudores, por ejemplo, si uno está sujeto a una condición o plazo y otro no. De este modo, el código reconoce la posibilidad de diversidad en las modalidades del compromiso, siempre que la obligación sea solidaria respecto al objeto debido.
El artículo 1202 refuerza el carácter excepcional de la solidaridad al establecer que esta no se presume: debe constar de forma expresa en el contrato o imponerse por ley. Esta exigencia de manifestación explícita responde a una lógica de protección de un codeudor, quien de lo contrario podría verse obligado a asumir el pago completo de una deuda común sin haberlo consentido. Si bien esta rigidez favorece la previsibilidad en las relaciones jurídicas, también puede resultar limitante en contextos comerciales dinámicos, en los que las prácticas contractuales suelen apoyarse en acuerdos informales o tácitos que, bajo esta normativa, no generan efectos solidarios.
2. La flexibilidad del Código de Comercio
A diferencia del enfoque rígido del Código Civil, el Código de Comercio dominicano introduce una mayor flexibilidad en la apreciación de las obligaciones mercantiles. El artículo 109 autoriza a los tribunales a valorar medios de prueba no tradicionales, como la correspondencia entre las partes, los usos del comercio y el comportamiento reiterado en el curso de sus relaciones. Esta disposición reconoce que en el ámbito mercantil las formalidades contractuales son con frecuencia desplazadas por la urgencia, la práctica habitual y la confianza mutua entre comerciantes, elementos que difícilmente pueden encuadrarse en las exigencias estrictas del derecho civil común.
En ese contexto, la solidaridad puede ser inferida, aunque no haya sido estipulada expresamente, siempre que las circunstancias lo justifiquen. Esta apertura interpretativa responde a las necesidades del tráfico comercial, en que la rapidez en el cumplimiento de las obligaciones y la seguridad del acreedor son esenciales para el dinamismo de los negocios. A través de esta norma, el legislador comercial rompe con el principio civilista de que la solidaridad no se presume, lo cual permite que los jueces deduzcan la intención de obligarse solidariamente a partir de hechos y actos concluyentes.
La presunción de solidaridad en materia mercantil, por tanto, actúa como una herramienta de protección del crédito al permitir que un acreedor pueda reclamar la totalidad de la deuda a cualquiera de los obligados, sin necesidad de demostrar una estipulación formal. Se garantiza así la eficacia de las relaciones comerciales. Este criterio favorece la seguridad jurídica del acreedor, quien no se ve limitado por tecnicismos formales al momento de perseguir el cumplimiento de una obligación. De modo que el Código de Comercio responde a la lógica funcional del mercado, donde lo sustancial prima sobre lo formal y donde la fluidez de las transacciones exige reglas más adaptables a la realidad.
3. La sentencia SCJ-PS-24-2795 como ejemplo de flexibilidad
La sentencia SCJ-PS-24 -2795, dictada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia en un caso de cobro de pesos derivado de una relación entre varias empresas vinculadas al proyecto Torre Mar Azul, representa un hito en la jurisprudencia comercial dominicana. En este caso, la parte demandante, Elite Marble, SRL, presentó como prueba facturas emitidas, correos electrónicos y cheques relacionados con la adquisición de mármol por parte de las empresas demandadas. Aunque no existía una cláusula explícita de solidaridad entre Tresco Proyectos y Construcciones, SRL, Rodelsa Dominicana, SA y Rodelsa Inversiones, LTD, los jueces del fondo, y luego la corte de casación, concluyeron que la conducta coordinada y los vínculos contractuales permitían inferir una responsabilidad conjunta y solidaria.
Este razonamiento se sustentó en la aplicación del artículo 109 del Código de Comercio, reiteradamente citado, el cual autoriza a los jueces a considerar toda clase de pruebas, incluidas aquellas no tradicionales, como la correspondencia comercial y el comportamiento reiterado entre partes, para establecer la existencia de una obligación. La corte valoró integralmente las pruebas aportadas —incluidas facturas no firmadas, correos electrónicos contemporáneos a las operaciones comerciales y la participación activa de las empresas en la ejecución del proyecto— y concluyó que existía una deuda única frente a un mismo acreedor, derivada de un acto de comercio, y, que por vía de consecuencia, la solidaridad no requería estipulación expresa, puesto que en materia comercial esta puede presumirse cuando hay múltiples deudores involucrados en una operación conjunta.
Esta decisión marca un claro alejamiento del principio civilista del artículo
1202 del Código Civil, que exige una estipulación expresa para que exista
solidaridad. La Primera Sala razonó que dicho principio no es aplicable a las relaciones comerciales como la que nos ocupa, y respaldó su posición en precedentes franceses y nacionales que consagran la presunción de solidaridad en contextos mercantiles. De esta forma, la sentencia reafirma la autonomía del derecho comercial frente al derecho civil y refuerza la necesidad de interpretar las relaciones entre comerciantes bajo una lógica funcional, adaptada a la realidad económica y al dinamismo del tráfico mercantil, donde la forma cede ante la sustancia de los vínculos contractuales.
II. EVOLUCIÓN JURISPRUDENCI A L DE L A SOLIDA RIDA D COMERCI A L
La Suprema Corte de Justicia ha forjado una doctrina que adapta la solidaridad a las necesidades del comercio, priorizando la protección del acreedor y la eficiencia del mercado. Esta evolución se basa en la libertad probatoria, la teoría de la apariencia y la buena fe.
1. Fundamentos iniciales: la libertad probatoria
La sentencia SCJ-TS-15-0876, emitida por la Tercera Sala el 31 de marzo de 2015, marcó un precedente al destacar que las obligaciones comerciales se evalúan según la conducta de las partes, no solo contratos formales.4 Esta flexibilidad permitió a los tribunales inferir solidaridad en casos en los que las partes actuaban de manera coordinada, incluso sin estipulación expresa. La libertad probatoria consagrada en el artículo 109 es un pilar que facilita la adaptación del derecho a la realidad mercantil.
2. La teoría de la apariencia: protegiendo la confianza del acreedor
La teoría de la apariencia se ha consolidado como un instrumento jurídico fundamental para proteger la confianza legítima de los acreedores en el contexto comercial. Esta figura parte del principio de buena fe y busca dar valor jurídico a las situaciones en las que, aunque no exista una relación formal o documentada entre las partes, la conducta exterior observada crea una expectativa razonable de que existe un vínculo jurídico válido. En otras palabras, si una persona o
4 Suprema Corte de Justicia, Tercera Sala, 31 de marzo de 2015, SCJ-TS-15-0876.
entidad actúa de manera tal que induce a terceros a creer razonablemente en la existencia de un compromiso u obligación, debe asumir las consecuencias jurídicas de esa representación.
Este principio fue aplicado con claridad en la sentencia SCJ-PS-24 -0272, dictada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia el 29 de febrero de
2024. En ese caso, el tribunal sostuvo que un acreedor de buena fe no puede ser perjudicado por el uso estratégico de estructuras societarias diseñadas para fragmentar la responsabilidad o dificultar el cobro de una deuda. La Corte reconoció que cuando las empresas implicadas se presentan ante terceros como una unidad funcional y operativa, actuando de forma coordinada en la ejecución de un negocio, deben ser tratadas como tales, incluso si jurídicamente conservan una identidad separada. Esta doctrina se alinea con la finalidad del derecho comercial: garantizar la fiabilidad y eficiencia del tráfico económico.
Desde esta perspectiva, la teoría de la apariencia cumple una función correctora frente a formalismos excesivos, que permite a los tribunales priorizar la sustancia sobre la forma. Su aplicación ofrece un equilibrio entre la seguridad jurídica y la protección de la buena fe, limitando el abuso de la personalidad jurídica en perjuicio de los acreedores. En contextos en los que la colaboración empresarial y las relaciones económicas se estructuran de manera informal o flexible, esta figura contribuye a preservar la integridad del mercado. Además, complementa otras doctrinas, como la buena fe objetiva y la solidaridad implícita, formando un cuerpo coherente de principios que refuerzan el valor probatorio de la conducta reiterada y significativa entre partes.
2.1. Aplicación en estructuras corporativas complejas
En el ámbito de los grupos empresariales, la aplicación de la teoría de la apariencia adquiere especial relevancia, dado que la separación formal entre entidades jurídicas no siempre refleja la realidad operativa y económica de las relaciones comerciales. La creciente complejidad de las estructuras corporativas —en las que empresas matrices, filiales y subsidiarias actúan de manera integrada— genera contextos en los que la apariencia de unidad puede inducir a terceros a creer que todas las entidades involucradas asumen una responsabilidad conjunta. Esta situación plantea interrogantes sobre los límites entre la autonomía patrimonial de cada sociedad y la protección de la buena fe del acreedor.
La sentencia SCJ-PS-24 -2795 ejemplifica este dilema. En dicho caso, la Suprema Corte de Justicia analizó un conjunto de correos electrónicos, facturas y pagos que revelaban una coordinación operativa entre varias empresas, incluyendo a una sociedad matriz y sus vinculadas. A partir de esos elementos, el tribunal concluyó que existía una actuación concertada que generó en la parte acreedora la expectativa razonable de una responsabilidad solidaria. El fallo se basó en la conducta exterior de los deudores, más que en la existencia de una cláusula expresa; se aplicó así la teoría de la apariencia para justificar la imposición de solidaridad. Este criterio confirma que en materia comercial lo determinante no es solo la estructura jurídica, sino el modo en que las partes se presentan y actúan ante terceros.
No obstante, este enfoque plantea desafíos para las empresas que, sin intención de obligarse solidariamente, puedan verse vinculadas por la forma en que gestionan sus relaciones comerciales. El uso conjunto de marcas, personal, cuentas bancarias o canales de comunicación puede convertirse en un indicio de unidad económica con efectos jurídicos relevantes. Por ello, resulta crucial que los grupos empresariales definan con claridad sus relaciones contractuales y adopten prácticas que reflejen adecuadamente su separación jurídica, si desean evitar la atribución de responsabilidad conjunta no intencionada. Así, el desarrollo de esta doctrina contribuye a equilibrar los intereses del tráfico mercantil: protege al acreedor de buena fe sin desconocer la necesidad de previsibilidad para las empresas organizadas en estructuras complejas.
2.2. Límites de la teoría de la apariencia
Si bien la teoría de la apariencia es una herramienta útil para proteger la buena fe del acreedor, su aplicación no está exenta de riesgos y debe ejercerse con cautela para evitar resultados injustos o desproporcionados. Una utilización excesivamente amplia de esta doctrina podría llevar a que una empresa, como una filial, sea considerada responsable por obligaciones contraídas por su matriz, aun cuando no haya intervenido directamente en la transacción ni derivado beneficio alguno de essta. Por tanto, la simple existencia de relaciones corporativas, vínculos funcionales o intercambios logísticos no puede, por sí sola, justificar la atribución de responsabilidad solidaria.
El riesgo jurídico radica en que la apariencia puede derivarse de indicios ambiguos, como el uso compartido de canales de comunicación, marcas o personal, sin que exista una verdadera voluntad de obligarse. De ahí que la
jurisprudencia dominicana —aunque ha comenzado a perfilar criterios mediante decisiones como la SCJ-PS-24 -2795— aún enfrenta el desafío de delimitar con precisión los supuestos en los que la apariencia genera efectos vinculantes. Resulta, entonces, necesario establecer estándares objetivos y verificables que permitan distinguir entre coordinación legítima dentro de un grupo empresarial y una conducta que efectivamente induzca a error al acreedor.
La evolución futura de esta doctrina, en el contexto de la presunción de solidaridad comercial, requerirá que los tribunales adopten una interpretación equilibrada que proteja al acreedor de buena fe sin menoscabar la autonomía patrimonial de las personas jurídicas. Ello implica valorar no solo la percepción razonable del tercero, sino también si la empresa supuestamente responsable contribuyó con actos positivos a crear esa apariencia. En última instancia, el éxito de esta figura dependerá de su aplicación prudente, apoyada en pruebas claras y una argumentación sólida que respete los principios de legalidad, equidad y previsibilidad en las relaciones comerciales.
3. SCJ-PS-24-2795: un hito en la consolidación
La sentencia SCJ-PS-24 -2795 es un punto de inflexión en la jurisprudencia dominicana. El caso involucró a un acreedor que demandó a varias empresas por deudas impagas derivadas de un suministro de bienes. Los deudores argumentaron que no existía un acuerdo explícito de solidaridad, pero la Primera Sala, basándose en el artículo 109, consideró pruebas como facturas compartidas y correos que demostraban una actuación conjunta.
El tribunal también aplicó la teoría de la apariencia, destacando que la conducta de los deudores generó una expectativa razonable de responsabilidad compartida. Esta decisión agiliza la recuperación de deudas, reduce riesgos de insolvencia y refuerza la confianza en el mercado. Además, establece un estándar para futuros casos, pues consolida la presunción de solidaridad como un principio rector del derecho comercial.
III. DERECHO COMPA R A DO: CON V ERGENCI A S GLOBA LES
1. Francia: solidaridad implícita en el comercio
En el derecho francés, la noción de solidaridad entre deudores en materia comercial ha sido objeto de una evolución jurisprudencial que privilegia la
realidad económica sobre la forma contractual. Si bien el principio general en derecho civil francés es que la solidaridad no se presume, en el ámbito mercantil rige una lógica distinta. La jurisprudencia ha establecido que, en presencia de una deuda común derivada de una operación comercial, la solidaridad puede presumirse cuando existe una actuación conjunta de los deudores, salvo estipulación expresa en contrario.
Un ejemplo representativo de esta doctrina es la decisión de la Cour de Cassation, Chambre Commerciale5 en la cual se reconoció la solidaridad entre empresas participantes en una operación comercial basándose en su comportamiento concertado, aun en ausencia de una cláusula explícita de solidaridad. El tribunal concluyó que dicha coordinación generó una legítima expectativa en el acreedor de que los deudores responderían de manera conjunta frente a la obligación contraída.
Este criterio guarda estrecha analogía con la línea jurisprudencial adoptada por nuestra Suprema Corte de Justicia en la sentencia SCJ-PS-24 -2795, en la que se reafirma la posibilidad de inferir la solidaridad a partir de elementos probatorios indirectos —como correos electrónicos, facturas y pagos cruzados— en el marco de una relación mercantil. Ambos ordenamientos reconocen así el valor de la conducta de las partes y la protección de la buena fe del acreedor como principios fundamentales del tráfico jurídico comercial.
Un ejemplo representativo de esta doctrina es la decisión de la Cour de Cassation, Chambre Commerciale en la cual se reconoció la solidaridad entre empresas participantes en una operación comercial basándose en su comportamiento concertado, aun en ausencia de una cláusula explícita de solidaridad. El tribunal concluyó que dicha coordinación generó una legítima expectativa en el acreedor de que los deudores responderían de manera conjunta frente a la obligación contraída.
Este criterio guarda estrecha analogía con la línea jurisprudencial adoptada por nuestra Suprema Corte de Justicia en la sentencia SCJ-PS-24 -2795, en la que se reafirma la posibilidad de inferir la solidaridad a partir de elementos probatorios indirectos —como correos electrónicos, facturas y pagos cruzados— en el marco de una relación mercantil. Ambos ordenamientos reconocen así el valor de la conducta de las partes y la protección de la buena fe del acreedor como principios fundamentales del tráfico jurídico comercial.
5 Cass. Com., 15 janvier 2019, n.° 17-14.562 (Francia).
2.2. España: la influencia del derecho civil
En España la regulación de la solidaridad en las obligaciones se rige principalmente por el Código Civil, que establece el principio general de que la solidaridad no se presume y debe ser expresamente pactada. El artículo 1137 dispone que “la concurrencia de dos o más acreedores o deudores en una misma obligación no implica que cada uno de los que concurren esté obligado a la totalidad de la prestación ni que el acreedor pueda exigirla íntegra a cualquiera de ellos, si no hay pacto expreso en tal sentido”.
No obstante, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha reconocido la posibilidad de una solidaridad tácita en ciertos casos, especialmente cuando existe una comunidad jurídica de objetivos entre los deudores. En la sentencia
198/2015, de 17 de abril, se afirmó que, aunque la solidaridad no se presume, puede deducirse de la voluntad de las partes cuando se evidencia una intención de obligarse in solidum, basándose en la buena fe y en la interpretación del contrato conforme a su naturaleza y circunstancias.
Por otro lado, el Código de Comercio español no establece una presunción general de solidaridad en las obligaciones mercantiles. Sin embargo, en el contexto de las sociedades mercantiles, el artículo 120 prevé que los encargados de la gestión social que contravengan las disposiciones legales serán solidariamente responsables frente a terceros con quienes hayan contratado en nombre de la sociedad.
Este enfoque jurisprudencial y normativo en España guarda similitud con la línea adoptada por la Suprema Corte de Justicia dominicana en la sentencia SCJ- PS-24 -2795, en la que se admite la solidaridad basada en la actuación conjunta de los deudores y la finalidad común del acto comercial. Ambos ordenamientos reconocen así el valor de la conducta de las partes y la protección de la buena fe del acreedor como principios fundamentales del tráfico jurídico comercial.
2.3. América Latina: Argentina y Chile
Varios sistemas jurídicos latinoamericanos han adoptado enfoques más flexibles respecto a la solidaridad en el ámbito comercial, ajustándose a la complejidad y el dinamismo de las relaciones económicas modernas. En A rgentina la jurisprudencia ha reconocido la posibilidad de inferir la solidaridad entre empresas cuando su comportamiento revela una voluntad
concertada. En el caso Fisco Nacional v. Empresa Constructora S. A.6 se admitió la responsabilidad solidaria entre compañías vinculadas funcional y económicamente, sin que mediara una estipulación expresa. Este fallo priorizó la protección del crédito y la seguridad jurídica del acreedor, al impedir que estructuras empresariales interdependientes se sirvieran de la autonomía formal para eludir sus compromisos.
En Chile, si bien el principio general del artículo 1511 del Código Civil chileno establece que la solidaridad debe pactarse expresamente en materia contractual, la jurisprudencia ha abierto espacio para reconocer su existencia en ciertos escenarios mercantiles. En particular, cuando se demuestra que las partes actuaron con unidad de propósito y compartieron de manera efectiva los riesgos y beneficios de una operación, los tribunales han validado la solidaridad a partir de una interpretación contextual de la voluntad de las partes. Además, el artículo 2317 del mismo código prevé la solidaridad legal en el ámbito extracontractual, aplicable a los coautores de hechos ilícitos, lo que refleja una disposición general del ordenamiento hacia la atribución conjunta de responsabilidad bajo determinadas condiciones.
Este enfoque pragmático de la judicatura chilena guarda similitud con el criterio adoptado por la Suprema Corte de Justicia dominicana en la sentencia SCJ-PS-24 -2795, en la que se admitió la solidaridad con base en la conducta coordinada de los deudores en ausencia de una cláusula expresa. En ambos casos se reconoce el valor probatorio de los actos y comunicaciones entre las partes, así como la finalidad común del negocio, como elementos suficientes para sustentar la obligación solidaria. Esta convergencia normativa y jurisprudencial revela una tendencia regional hacia una interpretación funcional del derecho mercantil, que privilegia la sustancia sobre la forma y busca preservar la buena fe del acreedor cuando la formalidad contractual puede ser insuficiente para reflejar la verdadera dinámica del acuerdo.
3. Buena fe como principio pectoral
La buena fe constituye uno de los principios fundamentales del derecho de las obligaciones y contratos en el sistema jurídico dominicano. El artículo 1134 del Código Civil establece que “los convenios legalmente formados hacen ley
6 Fisco Nacional v. Empresa Constructora S. A., Corte Suprema de Justicia de la Nación (Argentina),
2005.
entre las partes” y que deben ejecutarse de buena fe, lo que implica un deber de conducta leal, honesta y cooperativa en todas las fases de la relación contractual: desde su formación, hasta su ejecución y extinción. En el ámbito comercial, donde priman la rapidez y la confianza mutua, este principio adquiere una dimensión reforzada en tanto garantiza que las expectativas legítimas de las partes serán respetadas, incluso cuando no estén recogidas expresamente en una cláusula contractual.
Este principio fue aplicado de manera ejemplar por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia en la sentencia SCJ-PS-24 -2795 al valorar la conducta coordinada de varias empresas como indicio suficiente para establecer una obligación solidaria. En ausencia de una cláusula expresa, el tribunal consideró que el comportamiento conjunto de los deudores generó una expectativa razonable en el acreedor de que responderían de forma unificada. La corte fundamentó su decisión no solo en la libertad probatoria del artículo 109 del Código de Comercio, sino también en la exigencia de proteger la confianza que nace de la buena fe en su dimensión objetiva: actuar de modo coherente con la relación jurídica asumida y no defraudar la expectativa legítima del otro contratante.
Desde esta perspectiva, la buena fe opera como un mecanismo de corrección e integración contractual que permite al juez suplir silencios o ambigüedades del contrato para asegurar la equidad y la estabilidad del tráfico jurídico. En el contexto comercial, esto contribuye directamente a la seguridad jurídica, ya que refuerza la credibilidad de los compromisos asumidos entre empresas y facilita la resolución de controversias sobre la base de la conducta observable de las partes. La doctrina ha señalado que la buena fe no solo limita el ejercicio abusivo de los derechos contractuales, sino que también impone deberes positivos de cooperación, información y lealtad, esenciales para el funcionamiento eficiente y confiable del mercado.
IV. IMPLICACIONES Y A PLICACIONES PR ÁCTICA S DE L A SENTENCI A SCJ-PS -24 -2795
La sentencia SCJ-PS-24 -2795, objeto de este análisis, como ya hemos dicho, constituye un precedente significativo en el derecho comercial dominicano. Su impacto abarca desde la protección de los acreedores hasta la mejora en la eficiencia del sistema judicial, con implicaciones directas en el derecho societario y el entorno económico del país. Se exponen a continuación algunas implicaciones.
1. Fortalecimiento de la protección al acreedor
A l admitir la solidaridad sin estipulación expresa, cuando se demuestra una actuación coordinada entre deudores comerciales, la sentencia amplía los mecanismos de protección al acreedor. En este sentido, permite que, frente a una deuda común, el acreedor pueda dirigir su reclamación contra cualquiera de los deudores solidarios, incluso si su vínculo no está formalmente documentado. Este criterio resulta especialmente útil en contratos de suministro, consorcios o alianzas comerciales en los que varias empresas actúan con propósito común. La posibilidad de accionar contra uno solo de los obligados disminuye el riesgo de incumplimiento y fortalece la seguridad jurídica en el comercio.
2. Eficiencia judicial y seguridad procesal
La decisión respalda el uso de criterios como la libertad probatoria7 y la apariencia jurídica como herramientas válidas para acreditar vínculos obligacionales. Este enfoque permite valorar correos electrónicos, facturas, cheques u otros elementos de comportamiento comercial, reduciendo la necesidad de formalismos excesivos. En consecuencia, los jueces pueden emitir decisiones más ágiles, basadas en la realidad económica de las partes, lo que contribuye a un sistema judicial más moderno y eficiente. Esta línea es coherente con las directrices de la Escuela Nacional de la Judicatura, que promueve una justicia comercial adaptada a los desafíos actuales del tráfico mercantil.
3. Incidencia en el derecho societario
La sentencia también proyecta efectos relevantes en el ámbito del derecho societario, particularmente en lo que concierne a los grupos empresariales. El reconocimiento de la solidaridad entre entidades formalmente distintas — como filiales y matrices— en virtud de su conducta coordinada, plantea desafíos respecto al principio de separación de la personalidad jurídica. Si bien esta flexibilización protege al acreedor frente a estructuras societarias complejas, los tribunales deben aplicar este criterio con equilibrio para evitar vulneraciones al principio de autonomía patrimonial de las sociedades comerciales.
7 Código de Comercio, artículo 109.
4. Impacto en la confianza y la competitividad del mercado
Desde una perspectiva económica, el reconocimiento de la solidaridad en contextos comerciales incrementa la confianza del mercado en las operaciones empresariales. Inversionistas, entidades financieras y proveedores se ven favorecidos por la posibilidad de exigir el cumplimiento de obligaciones sin depender exclusivamente del deudor principal. Esto fortalece la previsibilidad del entorno comercial y mejora el clima de negocios. Por ejemplo, un banco que financia un proyecto podrá reclamar el pago total a cualquiera de las empresas asociadas si estas actúan como un grupo funcional. En consecuencia, esta doctrina jurisprudencial refuerza la competitividad económica de la República Dominicana a nivel regional e internacional.
5. Desafíos y propuestas futuras
A) Uniformidad en la aplicación judicial
La discreción judicial en la inferencia de solidaridad puede generar inconsistencias. Por ejemplo, un tribunal podría presumir solidaridad en un caso basado en correos, mientras que otro no lo hace por pruebas similares. La Suprema Corte debería desarrollar guías probatorias para garantizar uniformidad.
B) Límite de la teoría de la apariencia
La teoría de la apariencia plantea riesgos en estructuras corporativas. Un caso hipotético podría involucrar a una filial responsabilizada por deudas de una matriz por compartir facturación, aunque no participara en la transacción. Los tribunales deben establecer criterios claros, como el grado de coordinación activa.
C) Propuesta legislativa
Para abordar los desafíos, se propone reformar el Código de Comercio para incluir una disposición explícita sobre la presunción de solidaridad en transacciones comerciales. Esta norma podría establecer criterios objetivos, como la actuación coordinada o la generación de expectativas razonables, equilibrando flexibilidad y certeza.
CONCLUSIÓN
La sentencia SCJ-PS-24 -2795 consolida la presunción de solidaridad como un pilar del derecho comercial dominicano que promueve la protección de los acreedores, la eficiencia judicial y la confianza en el mercado. La libertad probatoria y la teoría de la apariencia permiten a los tribunales responder a la dinámica del comercio y alejarse de formalismos civiles. La buena fe y el pragmatismo judicial refuerzan este enfoque, pues garantizan un ordenamiento jurídico adaptado.
En el futuro la jurisprudencia debe abordar desafíos como la uniformidad judicial, los límites de la teoría de la apariencia y la integración de derecho comparado. Propuestas legislativas y el diálogo global pueden fortalecer la certeza jurídica, y asegurar la posición de la República Dominicana como un mercado confiable. La sentencia SCJ-2795 no solo establece un precedente, sino que proyecta un modelo para un derecho comercial dinámico y predecible, esencial para el desarrollo económico en un mundo globalizado.
LA CARGA PROBATORIA EN LA RESPONSABILIDAD CIVIL DESDE LA PERSPECTIVA DEL DERECHO DE CONSUMO: ANÁLISIS DE LA SENTENCIA SCJ-PS-24-2651 DE LA PRIMERA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
Aldemaro Muñiz Mena*
Es bien sabido que la evolución de la carga probatoria en la jurisprudencia tanto de la Suprema Corte de Justicia (SCJ) como de nuestro Tribunal Constitucional (TC) ha sido significativa, y refleja un enfoque cada vez más detallado y garantista en la valoración de pruebas. Vemos cómo la SCJ ha establecido criterios claros sobre la valoración probatoria, estableciendo que debe ser racional y vinculada jurídicamente a las evidencias presentadas.
Los casos de consumidores no han sido excepción. Por ejemplo, en su sentencia SCJ-PS-22-1583, la Primera Sala de la SCJ enfatizó la falta de consentimiento expreso en la firma de los contratos y la insuficiencia de pruebas aportadas por la parte recurrente para demostrar la ausencia de relación causal entre la falta y el daño alegado en el caso, es decir, puso de relieve la importancia del consentimiento informado, específicamente en el contexto de procedimientos quirúrgicos, donde se requiere un consentimiento por escrito. Asimismo, respecto a la relación de causalidad, señaló que se debe demostrar una relación directa y causal entre la falta alegada —incumplimiento del contrato, negligencia, etc.— y el daño sufrido, ya que la falta de presentación de pruebas suficientes puede llevar al rechazo de la demanda. En sentido general, apuntó que el incumplimiento contractual puede generar responsabilidad civil y la obligación de indemnizar por daños y perjuicios y que, en materia de responsabilidad civil, es crucial que la parte que alega el daño aporte pruebas sólidas para demostrar la relación de causa y efecto entre la acción u omisión del demandado y el daño.
Así, en ese caso se interpuso una demanda en nulidad de contratos y en responsabilidad civil contra la Compañía Dominicana de Teléfonos, S. A. Se argumentó que el consumidor no había firmado los contratos en cuestión. Dicha demanda fue rechazada por el Juzgado de Primera Instancia, lo que promovió
un recurso de apelación. En apelación se declaró la nulidad de los contratos.
*Aldemaro Muñiz Mena es juez de la Primera Sala de la Corte de Apelación Civil del Departamento Judicial de Santiago, docente en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM) y en la Escuela Nacional de la Judicatura. Tiene especialidad en Derecho Constitucional, Civil y en Derecho Judicial.
113
Ya en casación la parte demandada promovió la revocación de la sentencia de la Corte de Apelación e insistió en su derecho a la reparación de daños. Planteó la apelante que:
en materia de derecho de consumo opera un estándar probatorio excepcional al consagrado por el artículo 1315 del Código Civil relativo al ejercicio eficiente de todo accionante para probar los actos o hechos jurídicos que invoca en el que corresponde al proveedor, por su posición dominante, establecer la prueba en contrario sobre lo que alega el consumidor, en virtud del principio de favorabilidad o “ in dubio pro consumitore”; esto es, que el demandado asume el rol de probar el hecho, invirtiéndose de esta manera el principio de la carga de la prueba y por tanto el rol activo del demandante. Sin embargo, en los casos en que el consumidor como parte accionante tiene acceso a la prueba sin ningún obstáculo debe asumir ordinariamente el rol activo frente al proceso.1
Así recayó la sentencia número SCJ-PS-24 -2651 del 20 de diciembre de
2024 que en efecto revocó la sentencia recurrida. La Primera Sala de la SCJ invocó el artículo 53 de la Constitución y de la Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario (Ley 358-05), las garantías fundamentales al debido proceso y la tutela judicial efectiva prevista en el artículo 69 de la carta magna. La corte estableció lo siguiente: “El presente caso, conforme ha sido juzgado por esta Sala, se enmarca dentro del derecho de consumo.2 En esta materia se aplica el régimen de responsabilidad civil contractual objetiva […], el cual dispensa al consumidor o usuario de demostrar la falta cometida por el proveedor o fabricante. En esta materia opera un estándar probatorio excepcional, diferente al consagrado por el artículo 1315 del Código Civil […], de modo que el demandado asume el rol de probar el hecho negativo”.
En el caso nuestra SCJ reiteró principios advertidos antes y concluyó que las disposiciones en materia de derecho de consumo tienen carácter de orden público y, además, que “cuando se trata de la relación entre una entidad bancaria y su usuario, se exceptúa la aplicación de la regla actori incumbit probatio, amparada en las disposiciones del artículo 1315 del Código Civil, debido a que se trata de un típico contrato de consumo sujeto a una regulación proteccionista especial a favor del usuario, tomando en cuenta que la entidad bancaria se encuentra en mejores condiciones profesionales, técnicas y, de hecho, para acreditar la prueba correspondiente”. Agregó que la entidad de intermediación
1 SCJ, Primera Sala, sentencia número SCJ-PS-22-1583 del 31 mayo de 2022, p. 6.
2 SCJ, Primera Sala, sentencia número 0354, 28 febrero 2023, B. J. 1347.
financiera está en la obligación de documentar sus operaciones y conservar dicha documentación durante los 10 años posteriores a la operación, conforme al artículo 51 del Código Monetario y Financiero.3
Ante tales circunstancias, como hemos dicho, la corte revocó el fallo impugnado. Hizo claro que la corte a qua no realizó un análisis del derecho de consumo que beneficia a quien utilice los servicios o adquiera los productos de una entidad financiera y cambiaria. No medió, a juicio de la Suprema Corte, el análisis conforme al régimen de responsabilidad civil instituido por la Ley
358-05.
Esta constante postura lleva a cuestionar lo siguiente: a) ¿por qué si el derecho al consumo tiene rango constitucional su aplicación ha sido tan tímida por parte de nuestros tribunales en materia civil, que aún aplican para la reparación de los daños las disposiciones del derecho civil común?; b)
¿qué implicaciones conlleva la adopción de un régimen de responsabilidad probatorio distinto al aplicado en materia de derecho común?; c) ¿cuenta la jurisdicción civil dominicana con mecanismos legales para elevar el grado de eficacia en la tutela judicial de sus decisiones a la luz de la responsabilidad civil al consumidor?; y d) ¿podrían los jueces lograr la tutela judicial efectiva de los derechos del consumidor en la jurisdicción civil limitada por el principio dispositivo?
I. Á MBITO DE PROTECCIÓN DEL DERECHO DEL CONSUMIDOR
La Ley 358-05 crea un marco regulatorio para tutelar los derechos de los consumidores o usuarios de bienes y servicios por medio del derecho a la información, la orientación, la educación y la transparencia. Es por ello que en la Constitución el legislador ha pretendido no solo su reconocimiento, sino también otorgarle una protección especial para lograr un equilibrio en las relaciones de los consumidores con los comerciantes, quienes generalmente ostentan una posición privilegiada debido al poder económico al momento de suscitarse la interacción.
Las relaciones que pueden suscitarse en materia de consumo son complejas. La defensa del consumidor parte de la tutela de sus derechos, sobre
3 SCJ, Primera Sala, sentencia número 18, 3 de febrero de 2016, B. J. 1263.
todo en lo que respecta a la reparación de los daños producidos en el marco del derecho del consumo. Por ello, nuestro ordenamiento cuenta con las bondades introducidas por la Ley 358-05 y de su lado las disposiciones del artículo 53 de la Constitución dominicana, que le dan primacía a las prerrogativas que se confieren a las personas por el simple hecho de consumir o utilizar productos o servicios.
¿Por qué, si el derecho al consumo tiene rango constitucional, su aplicación ha sido tan tímida por parte de nuestros tribunales en materia civil y estos aún aplican para la reparación de los daños las disposiciones del derecho civil común?
La protección de los derechos del consumidor conlleva el reconocimiento de un sistema regulatorio conformado por normas, principios e instituciones especiales que parten de presupuestos propios en cuanto a la regulación de las relaciones entre las partes. Tanto en el marco del derecho comparado como en la doctrina y las legislaciones nacionales se ha venido incursionando en una nueva corriente en materia de derecho de daños, la cual va dejando atrás la concepción clásica de la responsabilidad civil. Así, la doctrina dominicana considera que, a consecuencia de los fenómenos económicos, la tecnología, las vías de comunicación, la ciencia médica, la concentración urbana de la población y el aumento de los riesgos, el dominio de la falta como reina de la fundamentación de la responsabilidad civil ha ido perdiendo terreno. Se observa un avance hacia la responsabilidad objetiva, es decir, la que considera que el fundamento de la responsabilidad no es la falta, sino el daño mismo.4
Las legislaciones que contemplan los regímenes especiales de responsabilidad frente al consumidor se adhieren al criterio de establecer la responsabilidad objetiva y solidaria de los intervinientes en la cadena de producción, distribución y comercialización. Para proteger los derechos de los consumidores se ha implantado un sistema de responsabilidad objetiva. Esto significa que el consumidor debe ser indemnizado por cualquier daño sufrido como resultado de un acto de consumo, sin importar si hubo culpa o intención por parte del comerciante. Este tipo de responsabilidad se basa en el riesgo inherente a las actividades comerciales y busca proteger a los consumidores de posibles daños.
4 Subero Isa, Jorge A. Tratado práctico de responsabilidad civil dominicana. 7.ª ed. Santo Domingo: Editora Corripio, 2018 560-563.
No es necesario probar que el comerciante fue negligente o tenía la intención de causar daño; el enfoque principal es la seguridad y el bienestar del consumidor, lo que garantiza que cualquier daño sea compensado. Este tipo de responsabilidad surge de actividades comerciales legales que por su naturaleza implican un riesgo para los consumidores.
El Tribunal Constitucional de la República Dominicana ha abordado temas relacionados con el derecho del consumidor y la responsabilidad civil en varias sentencias, en las que destaca la importancia de proteger los derechos fundamentales de los consumidores y garantizar un equilibrio en las relaciones contractuales. Por ejemplo, en su sentencia TC/0126/215 abordó la responsabilidad del comerciante a favor del consumidor en ocasión de la revisión de una sentencia de la SCJ y reafirmó la importancia de proteger los derechos de los consumidores, destacando la responsabilidad del comerciante en casos de daños causados por productos o servicios defectuosos. Otra sentencia significativa es la TC/0286/21,6 en la que se trataron diversas acciones de inconstitucionalidad relacionadas con la protección de los consumidores y la responsabilidad de los proveedores de servicios y productos.
II. A LCA NCE DE L A PRUEBA EN DERECHO PRIVA DO Conforme al principio general probatorio en materia civil amparado en el
artículo 1315 del Código Civil dominicano, el derecho no existe sin elemento
probatorio en virtud de que “todo aquel que alega un hecho en justicia debe de probarlo…”. El contenido de esta disposición se justifica al delimitar que el objetivo de la prueba son los hechos y no las afirmaciones de las partes, es decir, que dichos hechos se probarán para comprobar las afirmaciones. En una de las definiciones que nos ofrece el Diccionario de la lengua española, el término probar significa “ justificar, manifestar y hacer patente la certeza de un hecho o la verdad de algo con razones, instrumentos o testigos”.7
Para proteger de manera efectiva los derechos de los consumidores ha surgido un sistema de responsabilidad conocida como “objetiva”. Esto significa que, si un consumidor sufre algún daño debido a un acto de consumo, ya sea
5 Tribunal Constitucional, TC/0126/21, 20 de enero de 2021.
6 Tribunal Constitucional, TC/0286/21, 14 de septiembre de 2021.
7 Real Academia Española. Diccionario de la lengua española, 23.ª ed. [versión 23.8 en línea]. https://dle.rae.es.
actual o potencial, tiene derecho a ser indemnizado sin importar si medió culpa o no. La característica principal de este sistema es que la obligación de compensar al consumidor no depende de la intención del comerciante ni de su culpa o dolo. En cambio, la responsabilidad surge simplemente porque la actividad comercial, aunque sea lícita, conlleva un riesgo para los consumidores.
En el caso de los derechos del consumidor el riesgo creado surge toda vez que el proveedor ponga a disposición del consumidor un bien o servicio que genere por sí mismo un riesgo. Por esa razón los establecimientos comerciales deben asegurar al consumidor mecanismos de seguridad eficientes, aun se trate de un “potencial consumidor”. Para que exista responsabilidad objetiva no es necesario que realice un acto de consumo, pues el comerciante debe responder por todos los posibles daños que pudieran producirse en la relación de consumo. A l final, en términos reales, la responsabilidad se comparte con el seguro.
Estos son los retos que enfrenta nuestra jurisprudencia en casos como el comentado en este ensayo.
Se considera que en nuestra situación se debe trabajar en busca de solución a los factores que dificultan el acceso a la justicia, como la falta de procedimientos adecuados para atender conflictos de consumo en los tribunales ordinarios. Otros facturas obedecen a elementos culturales como la escasa valoración de la satisfacción del consumidor, el desconocimiento de sus derechos o falta de acción del Estado en materia de educación para el consumo.
Sin duda, el derecho del consumidor como un derecho social y económico necesita de varios procedimientos para cubrir todas las situaciones que pueden surgir en el ámbito del consumo. Para responder a esta necesidad es importante buscar métodos alternativos de resolución de conflictos, junto con procedimientos judiciales especiales que sean justos y eficaces para la reparación de daños.
Una protección efectiva del derecho a la reparación en el ámbito del derecho de daños al consumidor implica lograr cambios reales en las políticas gubernamentales y en las prácticas empresariales. Además, es crucial que los consumidores tomen conciencia de sus derechos y responsabilidades a partir de una educación que promueva un consumo satisfactorio y sostenible.
DESLEALTAD COMPITIENDO: LA COMPETENCIA DESLEAL Y EL ROL DE LA JURISPRUDENCIA EN LA TUTELA
DE LA COMPETENCIA EFECTIVA